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Investoren-Klagen gegen Kolumbien und der Friedensprozess

Wie Schiedsverfahren zwischen Investoren und Staat Kolumbiens Suche nach Frieden und sozialer Gerechtigkeit unterminieren könnten
Die sieben Seen im Schutzgebiet Paramo de Santurbán. Das Verfassungsgericht von Kolumbein hat dort jeglichen Bergbau untersagt

Die sieben Seen im Schutzgebiet Paramo de Santurbán. Das Verfassungsgericht von Kolumbein hat dort jeglichen Bergbau untersagt

Im Jahr 2016 wurde Kolumbien erstmals mit Investoren-Klagen vor dem Weltbank- Schiedsgericht ICSID konfrontiert, dafür gleich mehrfach. Diese richten sich gegen staatliche Maßnahmen, die das Gesundheitssystem entlasten, die Umwelt schützen oder indigenen Gemeinschaften das Land restituieren sollen. Die Klagemöglichkeiten für multinationale Konzerne drohen Kolumbiens Möglichkeiten, vergangene Fehler zu korrigieren und Maßnahmen für Frieden und mehr soziale Gerechtigkeit zu ergreifen, massiv einzuschränken. Auch Schweizer Unternehmen sind involviert.

Novartis droht Kolumbien mit einer Klage vor dem Weltbank-Schiedsgericht

Seit längerem schwelt der Konflikt zwischen Novartis und Kolumbien wegen des Preises des Krebsmedikamentes Glivec. Nichtregierungsorganisationen beantragten eine Zwangslizenz, damit günstigere Generika produziert werden können. Verhandlungen zwischen dem Gesundheitsminister Alejandro Gaviria und Novartis über eine deutliche Preisreduktion scheiterten im April 2016. Novartis hielt fest, die Drohung mit einer Zwangslizenz sei ein ungebührliches Druckmittel. Am 14. Juni 2016 erklärte Gaviria, dass mit einer Verfügung das öffentliche Interesse über das Medikament Glivec erklärt, vorderhand jedoch keine Zwangslizenz erteilt werde. Gaviria begründete es damit, dass eine Preisreduktion durch die Nationale Kommission für Medikamentenpreise schneller zum Ergebnis führe.

Im September folgte die ministerielle Ankündigung einer Preissenkung um 45 Prozent für Glivec. Dann, hieß es, dass in der Woche vom 24. Oktober eine definitive Preisreduktion von 330 kolumbianischen Pesos auf 206 pro Milligramm bekanntgegeben werde. Anscheinend ist auch diese Ankündigung ohne Folgen geblieben. Die Arbeitsgruppe Schweiz-Kolumbien hat schon verschiedentlich über großen Druck seitens Regierungen und Interessenverbänden berichtet, so über ein Schreiben von Livia Leu vom Schweizer Staatssekretariat für Wirtschaft1 und die Androhungen aus den USA, die Finanzierung für den Friedensprozess zurückzuziehen, sollte eine Zwangslizenz erwogen werden. Spezialisten mutmaßten auch, dass Novartis eine Klage vor dem ICSID erwägen könnte, gestützt auf dem bilateralen Investitionsschutzabkommen zwischen der Schweiz und Kolumbien.

Nun hat das spezialisierte Newsportal IA Reporter öffentlich gemacht, dass Novartis tatsächlich am 24. April 2016 dem kolumbianischen Handelsministerium eine formelle Benachrichtigung über eine Klagedrohung beim ICSID überreichte. Dies wurde bis heute weder von Novartis noch vom Handelsministerium öffentlich gemacht, scheint aber als Drohung im Hintergrund zu wirken. Dies könnte erklären, warum Minister Gaviria auf die Erteilung einer Zwangslizenz verzichtete und auch die definitive Festlegung eines reduzierten Preises noch aussteht. Erst am 20. November wurde zudem überhaupt erst das Instrument geschaffen, um die Preise einseitig festlegen zu können.

Klage von Eco Oro wegen Schutzgebiet für Páramo

Seit wenigen Wochen ist nun auch bekannt, dass die kanadische Firma Eco Oro vor dem Weltbankschiedsgericht gegen Kolumbien klagt. Eco Oro ist das Nachfolgeunternehmen von Grey Star und besitzt im Páramo von Santurbán das Projekt Angostura mit acht Bergbautiteln über 30.000 Hektar. Dieses war von Anfang an umstritten, vor allem wegen den Umweltfolgen des ursprünglich geplanten Tagebaus zur Goldgewinnung. Eine erste Umweltlizenz wurde Grey Star im April 2010 verweigert, da die Trinkwasserversorgung der Millionenstadt Bucaramanga vom Páramo Santurbán abhängt. Unter dem Namen Eco Oro beantragte das Unternehmen im März erneut eine Lizenz, diesmal für Untertagebau, die im September 2012 gewährt wurde.

Im Jahr 2014 änderte sich die Ausgangslage für Eco Oro fundamental, als mit der Verfügung 2090 des Umweltministeriums die Páramos abgegrenzt wurden. Am 8. Februar 2016 folgte dann ein historisches Urteil des Verfassungsgerichts, das Artikel 173 des Entwicklungsplanes 2014 – 2018 für ungültig erklärte, was bedeutet, dass in Páramos keine extraktiven Tätigkeiten mehr erfolgen dürfen. Die Konzession von Eco Oro in Angostura war von diesem Urteil direkt betroffen. Daher setzte die Firma am 7. März 2016 die kolumbianische Regierung über ihre Absicht in Kenntnis, ein internationales Schiedsverfahren für Investitionsstreitigkeiten einzuleiten, gestützt auf das Freihandelsabkommen zwischen Kolumbien und Kanada. Eco Oro zeigte sich aber bereit, eine gütliche Einigung mit dem kolumbianischen Staat zu finden, nur konnte dieser dem gar nicht zustimmen, da das Urteil des Verfassungsgerichts endgültig ist und sofort umgesetzt werden muss. So kam es denn auch, dass die Nationale Bergbauagentur mit Verfügung vom 2. August 2016 alle Bergbautitel des kanadischen Unternehmens widerrief.

Am 9. Dezember 2016 wurde die kolumbianische Regierung offiziell über die Klage von Eco Oro beim ICSID benachrichtigt. Begründet wurde sie damit, dass ihre Rechte und Erwartungen durch die Entscheide des Verfassungsgerichts und der Bergbauagentur verletzt worden seien. Es handle sich dabei um eine indirekte Enteignung und um eine krasse Ungleichbehandlung. Eco Oro betont auch, dass sie verschiedene Zusicherungen der kolumbianischen Behörden bezüglich der Gültigkeit der erteilten Konzessionen erhalten hätten und ihr soziales Engagement mit verschiedenen Preisen ausgezeichnet worden sei2. Nach Ansicht der Firma hat die Regierung auch viel zu lange gebraucht, um die Ausdehnung des Páramos zu definieren, so dass erst nachdem bedeutende Investitionen getätigt worden waren, klar geworden sei, wie viel des Konzessionsgebietes betroffen sein werde und dass das Bergbauprojekt so nicht mehr rentabel sei.

Seit Mai 2009 war die Internationale Finanzkorporation IFC, eine Weltbanktochter, mit 20 Millionen US-Dollar an Eco Oro beteiligt und schon zu jenem Zeitpunkt wusste man um die Umweltrisiken des Projektes bezüglich des Ökosystems des Páramos Santurbán. Daher hatte im Juni 2012 das Komitee zur Verteidigung des Wassers und des Páramos Santurbán, unterstützt durch die Interamerikanische Umweltorganisation Aida und Miningwatch Canada, beim CAO-Ombudsmann3 eine Beschwerde eingereicht. Dieser veröffentlichte am 30. Juni 2016 einen ausführlichen Bericht4, der im Wesentlichen zum Schluss kam, dass die IFC und damit die Weltbank eine ungenügende Machbarkeitsstudie machten, die die möglichen Folgen zu wenig in Betracht zog. Aida hatte im November auch eine Petition gestartet, die von der IFC verlangt, sich aus Eco Oro und dem Projekt in Kolumbien zurückzuziehen. Am 20. Dezember wurde bekannt gegeben, dass sich die IFC aus Eco Oro zurückzieht.

Die Frage stellt sich, wie es überhaupt möglich ist, dass ein Unternehmen, das seine Sorgfaltspflicht auf so eklatante Weise vernachlässigte wie Eco Oro, nun gegen Kolumbien Klagen kann, wenn das Land nur seine öffentlichen Interessen schützt5.

Glencores Interessen durch Landrestitution im Chocó betroffen

Ein schwieriger Fall von Landrückgabe betrifft die Embera Katio des Alto Andágueda in der Gemeinde Bagadó im Chocó. Das indigene Schutzgebiet Tahami des Alto Andágueda wurde von der damaligen Landreformbehörde Incora 1979 konstituiert. Im Reservat, das 50.000 Hektar umfasst, leben 33 Gemeinschaften oder etwa 7.200 Personen. Ein Großteil der indigenen Bevölkerung wurde jedoch vertrieben, jahrelang waren die Emberas Opfer von Vertreibung, Drohungen, Morden und Bombardierungen. Nach der Vertreibung der Bevölkerung machte sich der illegale Goldabbau schnell im Territorium breit und führte zu schweren Umweltzerstörungen.

Trotz des Schutzgebietes und obwohl ein wesentlicher Teil der Bevölkerung vertrieben war, vergab die Regierung ab 2008 viele Bergbautitel, die sich mit dem Resguardo überschneiden. Auf 62 Prozent des indigenen Territoriums verfügen elf Firmen über Bergbautitel. Die Unidad de Restitución de Tierras hat angeordnet, dass diese 50.000 Hektar an die Gemeinschaften zurückgegeben und die Bergbautitel auf indigenem Land für nichtig erklärt werden. Das Tribunal Superior von Antioquia hat im September 2014 ein Urteil zu Gunsten der Gemeinschaften gesprochen, da diese wegen Präsenz illegaler bewaffneter Gruppen und der staatlichen Bekämpfung derselben vertrieben worden waren.

Exploraciones Chocó Colombia (Glencore) und Anglo Gold Ashanti argumentieren, dass die Bergbautitel nicht mit dem bewaffneten internen Konflikt verknüpft seien und die Unternehmen nicht für die Vertreibung und den Landraub verantwortlich seien. Das Urteil des Tribunals besagt aber, dass der Schutz der indigenen Gemeinschaften Vorrang hat, dass der Bergbau die Lebensgrundlagen der Indigenen weiter beeinträchtigen könnte (Zerstörung der Umwelt, Entwurzelung, soziale und kulturelle Beeinträchtigungen) und hielt fest, dass die Indigenen nicht konsultiert worden seien, ob sie die Goldminen wollen. Die Nationale Bergbauagentur sei verpflichtet, die vorherige Konsultation zu respektieren. Das Tribunal ordnete an, das die Behörden eine Rückkehr der indigenen Bevölkerung in Sicherheit und Würde garantieren müssen6 .

Seit dem Urteil sind über zwei Jahre vergangen und die angeordneten Maßnahmen wurden weder schnell noch umfassend genug umgesetzt. Noch gibt es keine Garantien für eine Rückkehr in Sicherheit und Würde, gehen bewaffnete Zwischenfälle, Drohungen und Morde weiter und fehlen beispielsweise eine ausreichende Gesundheits- und Nahrungsversorgung. Zudem sind die Erfolge im Kampf gegen den illegalen Bergbau bescheiden. Für die Begleitorganisationen Weltverband der Lutheraner ist die mangelhafte Umsetzung des Urteils ein schlechtes Zeichen für die anbrechende Post-Konflikt-Phase7.

Normenkonflikt zwischen Übergangsjustiz und Investitionsschutz

Im Falle der Bergbaukonzessionen und der Landrestitution für indigene und afrokolumbianische Gemeinschaften gibt es einen Normenkonflikt zwischen den Mechanismen der Übergangsjustiz und den Investitionsschutzabkommen, die Kolumbien zur Förderung der ausländischen Direktinvestitionen und des Wirtschaftswachstums abgeschlossen hat. Zwar wurden die Konzessionen im Chocó basierend auf der gültigen Bergbau-Gesetzgebung erteilt, verletzten aber andere Gesetze und Rechtsgüter. So waren die betroffenen Gemeinschaften im Moment der Konzessionserteilungen teilweise vertrieben oder ihrem Antrag auf kollektive Titulierung noch nicht stattgegeben, und bei keiner der Konzessionen wurden die ethnischen Bevölkerungsgruppen vorab konsultiert und ihre freie, informierte und vorherige Zustimmung eingeholt.

Die betroffenen Bergbaufirmen Anglo Gold Ashanti, Glencore und Continental Gold legten gegen die Urteile der Übergangsjustiz Widerspruch ein, und gaben einerseits an, die Konzessionserteilungen hätten mit dem Konflikt und den Vertreibungen nichts zu tun, respektive sie hätten keine Kenntnis vom Vorhandensein ethnischer Minderheiten gehabt oder seien von den Behörden nicht informiert worden. Glencore und Anglo Gold Ashanti argumentierten auch damit, dass ihre legitimen Erwartungen verletzt worden seien, da sie die Konzessionen von den zuständigen Behörden gestützt auf die gültige Rechtsprechung erhalten hätten. Sie hätten die Konzessionen in gutem Glauben und in Erwartung von Rechtssicherheit zugesprochen bekommen. Glencore und Anglo Gold Ashanti beauftragten die Anwaltskanzlei Botero, Salazar & Tobón Asociados, die auf internationale Schiedsverfahren spezialisiert sind. Das Gericht der Übergangsjustiz habe seine Kompetenzen überschritten, wenn es nun die Nichtigkeit der Konzessionen anordne.

Die übergeordnete Gerichtsinstanz hielt dazu jedoch fest, dass die Übergangsjustiz auch dazu da sei, mit den bisherigen Paradigmen der Rechtsprechung und der Gesetze zu brechen, um vergangenes Unrecht zu korrigieren und mit dem Ziel von Frieden und sozialer Gerechtigkeit greifbare gesellschaftliche Veränderungen auszulösen. Dem ist anzufügen, dass die Unternehmen selbst ihre Sorgfaltspflicht vernachlässigten, ist doch bestens bekannt, dass im Chocó 96 Prozent der Landfläche von ethnischen Minderheiten beansprucht werden, dass der bewaffnete Konflikt eng mit dem Ressourcenabbau verbunden ist und dass die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts die vorherige Konsultation ab dem Moment der Konzessionserteilung verlangt. Damit liegen die Fälle der Bergbaukonzessionen im Chocó ähnlich wie der Fall von Eco Oro in Santander, wo das Unternehmen ebenfalls seiner Sorgfaltspflicht, hier vor allem bezogen auf die Umweltauswirkungen, nicht nachkam.

Bei den beiden Bergbaufällen gibt es auch klare Verfehlungen staatlicher Behörden. So ist die Korruption und Willkür bei der Konzessionserteilung unter der Regierung von Álvaro Uribe bekannt. Schon damals waren Konzessionen auf indigenen Territorien und in sensiblen Ökosystemen schwer umstritten und der Bergbauboom sah sich breiter Opposition und Protesten gegenüber. Politisch umkämpft war und ist auch die Frage nach einer gerechten Besteuerung der Bergbaukonzerne.

Die Möglichkeiten, die die vielen Freihandels- und Investitionsschutzabkommen, die Kolumbien abgeschlossen hat, den multinationalen Konzernen bieten, um gegen fast jede erdenkliche Maßnahme zu klagen, die ihre Gewinnaussichten schmälern, drohen die Handlungsfähigkeit des kolumbianischen Staates massiv einzuschränken. Für den Friedensprozess wichtige Schritte wie Landrückgabe und –Umverteilung, höhere Besteuerung um damit zum Beispiel die Wiedereingliederung ehemaliger Kämpferinnen und Kämpfer zu finanzieren, Umweltschutz oder nur schon die Korrektur früherer, fragwürdiger staatlicher Maßnahmen würden damit stark erschwert oder gar verunmöglicht.

Auf Kolumbien könnte eine Klagewelle zukommen, die finanzielle Folgen im Umfang von fünf oder zehn Prozent des Staatsbudgets haben könnte. Noch sieht es nicht so aus, als dass Kolumbien eine gute Verteidigungsstrategie hätte. Es ist unabdingbar, dass mögliche Klagen vor dem Weltbankschiedsgericht ICSID nicht nur rein technisch und unter dem Aspekt der Rechte der Investoren behandelt werden, sondern dass sie rechtlich breiter und auch politisch angegangen werden, dass zum Beispiel die Legitimität der Übergangsjustiz oder übergeordnete staatliche und Verfassungsziele wie Frieden oder soziale Gerechtigkeit mit berücksichtigt werden8.

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