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17.11.2015 Brasilien / Politik / Wirtschaft

Brasiliens neoliberale Kehrtwende

Rückzug des Staates aus der Wirtschaft als Anpassung an konservative Machtkreise. Geschichte Brasiliens kennt "informellen Parlamentarismus"
Großdemonstration gegen neoliberale Sparpolitik am 18. September 2015 in São Paulo

Großdemonstration gegen neoliberale Sparpolitik am 18. September 2015 in São Paulo

Eine drastische Abschwächung der brasilianischen Wirtschaft stellt für die von Dilma Rousseff geführte Regierung der Arbeiterpartei (PT) eine kritische Herausforderung dar. Zwischen 2011 und 2014 lag das durchschnittliche Wirtschaftswachstum, verglichen mit 4,4 Prozent in der Zeit von 2004-2010, nur bei jährlich 2,1 Prozent.

Der jüngste Abschwung kann direkt auf die von Rousseffs erster Regierung angewandte Wirtschaftspolitik zurückgeführt werden (2010-14). Dieser Politikwechsel versuchte, die Rolle des Staates bei der direkten Förderung der Gesamtnachfrage durch steuerliche Anreize und die Begünstigung eines Strukturwandels auf der Angebotsseite durch öffentliche Investitionen zu reduzieren, eine Strategie, die bis 2010 recht erfolgreich angewandt worden war. Unterdessen blieben inkludierende sozialpolitische Maßnahmen, die zu einer schrumpfenden Ungleichheit geführt hatten, in Kraft.

Präsidentin Rousseff und ihre Partei (einschließlich des ehemaligen Präsidenten Luis Lula da Silva) stellten — in einem Versuch, die wachsende Kritik von Firmen, Banken, Teilen des Kongresses und der Medien zu verringern — fest, dass die Regierung "zu sehr" in die Wirtschaft eingreife. Sie verschoben die ökonomische Rolle der Regierung hin zur Lieferung von Anreizen (großzügige, vorbehaltlose Steuerkürzungen für Firmen) für private Investitionen, sodass das Unternehmerlager das Wirtschaftswachstum anführt (anstatt ihm zu folgen).

Diese Politik schlug vollkommen fehl. Dies verschlimmerte sich noch als ungewöhnlich trockenes Wetter und Missmanagement in der gesamten Energiepolitik durch Eletrobras, der großen staatseigenen Elektrizitätsgesellschaft, das Land im Jahre 2014 an den Rand einer ernsthaften Energieversorgungskrise und einer Stromknappheit brachte, obwohl die Nachfrage aufgrund dessen, dass das Wachstum gesunken war, gering ausfiel.

Anstatt zur vorherigen erfolgreichen Politik von 2005-10 zurückzukehren und (durch bessere Technologie- und Infrastrukturstrategien) die Langzeitplanung zu verbessern, verpflichtete sich die zweite Rousseff-Administration vollständig der von der neoliberalen Opposition vorgeschlagenen Politik. Die Absicht, die diesem Regime zugrunde lag, bestand darin, ausreichend Arbeitslosigkeit zu generieren, um die Verhandlungsmacht der Arbeiter zu schwächen.

Diese Macht wurde, vielleicht unbeabsichtigt, durch einen festen Arbeitsmarkt und die Sozialpolitik der PT-Regierung zwischen 2004 und 2014 in hohem Maße gestärkt. Die Arbeitslosigkeit war entscheidend gefallen, und die durchschnittlichen Reallöhne im formellen Sektor wuchsen zu jener Zeit, beginnend im Jahre 2006 mit einem stetigen jährlichen Durchschnitt von 3 Prozent. Im Jahre 2015 bewegte sich die PT-Regierung in Richtung auf entschiedene Gegenmaßnahmen. Die Erzeugung von Arbeitslosigkeit mittels Austeritätsstrategien und Verschiebung bei der Verteilung weg von den Löhnen schafft ein politisches Klima, in dem es möglich wird, Ausmaß und Bedeutung des brasilianischen Staates in der Wirtschaft zurück zu drängen.

Dieser plötzliche und drastische Verrat an der eigenen Arbeiterklassenbasis der Regierungspartei war eine Reaktion auf die wachsende Kritik der wirtschaftspolitischen Maßnahmen der ersten Rousseff-Administration seitens des mächtigen konservativen Privatsektors. Verteilungskonflikte und ein neuer feindlich gesinnter Kongress standen einer Präsidentin und einer Partei gegenüber, die einen aufrichtigen gesellschaftlichen Wandel zu wünschen scheinen, während sie zugleich den Konflikt mit den konservativen besitzenden Klassen scheuen. Diese Quadratur des Kreises scheint vor 2011, als es einen unerwarteten Devisenreichtum gab, möglich gewesen zu sein, nun jedoch fordern die Mäßigung und die starke Abhängigkeit der PT von der Finanzierung durch Großunternehmen und Banken ihren Tribut.

Diese neuen Politikveränderungen sind weit signifikanter gewesen als Veränderungen bei den äußeren Bedingungen wie beim Außenhandel und der Verfügbarkeit externer Finanzierungen. Diese haben sich seit 2011 verschlechtert, jedoch nicht soweit, um eine Krise auszulösen, da Brasilien eine relativ geschlossene Volkswirtschaft darstellt. Exporte bilden keine große Nachfragequelle, und das Land besitzt immer noch komfortable Devisenreserven und hat eine relativ geringe Auslandsverschuldung.

Finanzminister Joaquim Levy äußerte im Juni gegenüber der Tageszeitung Correio Brasiliense, dass er von der Rhetorik wegkommen und sich einigen Realitäten stellen wolle. Er sagte: "Wir werden die Reduzierung des Arbeitskräfteangebotes revidieren müssen." Levy zufolge gebe es Leute, die nicht in den Arbeitsmarkt eintreten wollten, aber nun Arbeit suchen müssen, und aus diesem Grund werde das Angebot wachsen. "Es gibt kein Wirtschaftswachstum, ohne eine Steigerung beim Angebot von Arbeitskräften", fuhr er fort. Dabei beging der Minister einen offensichtlichen Fehler: in der neoklassischen Wachstumstheorie, auf die er Bezug nimmt, ist es die Vollbeschäftigung, die Wachstum generiert, und sind es nicht die Arbeitslosen, die per Definition nichts produzieren.

Ironischerweise wurde die relativ positive Devisensituation, wie kürzlich von Matías Vernengo ausgeführt wurde, genau von der Agentur bestätigt, die Brasilien erst Anfang September herabgestuft hatte. Standard & Poors rechtfertigte das niedrige Investitionsrating Brasiliens mit seinen fiskalischen Problemen und interner Regierungsverschuldung, nicht aber mit äußeren Finanzierungsproblemen.

Es ist logischerweise unmöglich für den Markt, eine Regierung dazu zu zwingen, mit ihren internen Schulden in Verzug zu geraten, die auf ihre eigene Währung lauten. In jedem Land, in dem die Zentralbank auf dem Sekundärmarkt jegliche Menge an kurzfristigen Staatsanleihen kauft und verkauft, um den Basiszinssatz der Volkswirtschaft zu bestimmen, werden alle Anleihen, die nicht vom privaten Sektor erworben werden, zu einem festgelegten Zinssatz von der Zentralbank aufgekauft. Dies wird von S&P ignoriert. Aber, um fair zu sein, muss gesagt werden, dass S&P nach Brasilien auch japanische Regierungsanleihen und vor einiger Zeit sogar US-Regierungsanleihen herabgestuft hat, sodass das absurde Verhalten von S&P nicht auf Brasilien beschränkt ist. Wie die Kredit-Rating-Agenturen sagten, als sie wegen ihrer Rolle in der Finanzkrise von 2008 vor Gericht gestellt wurden, stellten ihre Ratings "nur eine Meinung" dar. Bedauerlicherweise nahm Präsidentin Rousseff diese Meinungen ernst.

Anhaltende Korruptionsskandale haben negative Auswirkungen auf die Wirtschaft. Die Regierung zeigte auf den bei der staatlich betriebenen Ölgesellschaft Petrobras konzentrierten Skandal (in den eine Reihe von hohen PT-Regierungspersönlichkeiten verwickelt sind) eine verhängnisvolle Reaktion. Anstatt zu versuchen, das Unternehmen zu erhalten, während die Justiz gegen die Angeklagten prozessiert, behandelte sie Petrobras als politisches Hochspannungskabel und versuchte Abstand zu halten. Die Regierung fasste nahezu jede wild spekulative kurzfristige Veränderung bei der Bewertung des Unternehmens auf dem Aktienmarkt als echte Widerspiegelung des aktuellen Wertes des Petrobras-Vermögens auf. Dies verstärkte (und verursachte häufig) ernsthafte Kreditbeschränkungen für das Unternehmen.

Dann legte die Regierung die Investitionspläne von Petrobras lahm. Um die Dinge noch schlimmer zu machen, wurden einige große Firmen, die Petrobras beliefert hatten und unter Korruptionsverdacht standen, davon ausgeschlossen, irgendwelche Geschäfte mit der Regierung zu machen. Die Rousseff-Administration tat nicht genug dafür, dies zu verhindern. In der Folge kürzte Petrobras nicht nur die Investitionen, sondern reduzierte in drastischer Weise die Bestellungen bei einer großen Anzahl seiner großen privaten Zulieferer und im Rahmen seiner eigenen langen Versorgungskette, was für eine ganze Reihe von Sektoren, wie für den Schiffsbau eine Katastrophe war.

Die politische Wirkung der Skandale wurde noch einmal durch die Manipulation seitens politisch ehrgeiziger Amtsträger, die in Abstimmung mit großen, mit der Opposition verbundenen Medienkanälen handelten, außerordentlich verstärkt. Der daraus resultierende steile Popularitätsabfall brachte die Regierung Rousseff in eine sehr fragile politische Position. Dies trug dazu bei, die Wirtschaftspolitik in Richtung Austerität zu verschieben, indem eine Tendenz betont wurde, die unter PT-Parteiführern in unmittelbarer Folge der Wahlen vom Oktober 2014 bereits vorherrschend war, nämlich zu tun, was immer der "Markt" – d.h. das große private Unternehmertum, die Opposition und die Medien – wünscht. Es ist diese Sparpolitik, die zusammen mit der desaströsen Reaktion der Regierung auf den Petrobras-Skandal – weit mehr als jegliche Veränderungen im Rahmen der internationalen Wirtschaftsbedingungen – den Grund für die gegenwärtige tiefe Rezession bildet.

Wenn wir die Effizienz der Sparmaßnahmen von Finanzminister Levy, um den Umfang der Bruttoverschuldung der Regierung zu kontrollieren, sowie ein mysteriöses "Vertrauensniveau" wiederherzustellen, betrachten, so haben diese vollständig versagt. Die Regierungsausgaben sind auf eine äußerst willkürliche und letztlich unhaltbare Weise gekürzt worden, und die durch steuer-, währungs-, wechselkurs- und einkommenspolitische Maßnahmen ausgelöste Rezession (durch die die kontrollierten Preise für öffentliche Versorgungsdienstleistungen erhöht wurden) hat zusammen mit dem Verfall der Exportwerte die Fiskalerträge vorhersehbar drastisch verringert. So mussten alle ursprünglichen Mehrertragsziele innerhalb weniger Monate nach unten korrigiert werden.

Darüber hinaus kamen die von der Zentralbank festgesetzten Zinsratenzuwächse noch zu Kosten und Umfang der Regierungsverschuldung hinzu. Wenn man die Wirksamkeit im Sinne der aktuellen Ziele der neuen Politik bemisst, dann ist dies ein durchschlagender Erfolg. Die Arbeitslosigkeitsrate schoss sehr schnell in die Höhe. Die Inflation ist gestiegen und wird weit über der diesjährigen Obergrenze des offiziellen Inflationsziels von 6,5 Prozent liegen. Die Zentralbank setzte das Inflationsziel für dieses Jahr einfach "außer Kraft", nachdem sie dessen oberen Bereich für fast eineinhalb Jahrzehnte nicht überschritten hatte.

Da aber der Zweck einer beschleunigten Inflation in der Absenkung der Reallöhne liegt, was von der Regierung euphemistisch als "Korrektur der Unausgewogenheit der relativen Preise" bezeichnet wird, tat sie nichts, um eine größere Währungsabwertung - die sie eigentlich begrüßte - und gestiegene öffentliche Versorgungspreise zu verhindern. Die öffentlichen Investitionen kollabierten.

Die Effizienz der Regierungsdienstleistungen wurde von vielerlei willkürlichen und geradezu lächerlichen Ausgabenkürzungen kompromittiert. Meine Bundesuniversität hatte im September weniger als 30 Prozent des für dieses Kalenderjahr genehmigten Budgets erhalten. Horrorgeschichten wie diese gibt es in Brasiliens öffentlichem Sektor mehr als genug. Solche politischen Maßnahmen tragen dazu bei, einen Konsens darüber zu erzeugen, dass der Staat ineffizient (und korrupt) ist, was eine dauerhaftere Reduzierung von Regierungsausgaben und sogar von Sozialtransfers ins Gespräch bringt.

Die Regierung ist bereits dabei zu planen, dem Kongress ausgedehnte Reformen des öffentlichen Sozialversicherungssystems vorzulegen. Mit Beginn der 1990er Jahre führten Lula und die PT eine teilweise erfolgreiche Opposition gegen makroökonomische Austerität und neoliberale Reformen, und dies half Brasilien dabei, einigen der übelsten neoliberalen Auswirkungen zu entgehen. Nun aber sind sie bei dem Drang zu neoliberalen Reformen führend. Bislang sind diese neuen Strategien auf wenig politischen Widerstand gestoßen, da sie genau den Absichten der konservativen politischen Kräfte entsprechen, die den Kongress kontrollieren, und da es aktuell keine große linksgerichtete Partei gibt, die dagegen opponiert, da sie von der (sehr disziplinierten) PT selbst implementiert werden.

Für Sachkundige der brasilianischen Geschichte kommt die gegenwärtige Welle von Skandalen und des Drängens auf ökonomische Austerität nicht überraschend. Auch wenn historisch gesehen Präsident und Exekutive gegenüber Kongress und Judikative sehr mächtig gewesen sind, entfachten letztere immer wenn es einen egal wie gemäßigten, mehr oder weniger links gerichteten Präsidenten gab, eine politische Krise, die einen informellen Parlamentarismus hervorbrachte. Dies geschah als der frühere Diktator Getúlio Vargas in den 1950er Jahren als gewählter Präsident an die Macht zurückkehrte und im Fall von Präsident Goulart vor dem Militärputsch in den 1960ern. Während der Zeit der Lula-Regierung gab es mit der so genannten mensalão (Schmiergeld) Krise (die erwiesene illegale Wahlkampfspenden und angebliche Bestechungsgelder an Kongressmitglieder betraf) einen Versuch zur Wiederholung dieser Strategie. Nun geschieht dies wieder mit Präsidentin Rousseff.

Der Fall von Präsident Fernando Collor war dagegen völlig unterschiedlich gelagert. Seine Kandidatur war ein Akt der Verzweiflung, da niemand besseres zu finden war, der irgendeine populäre Anziehungskraft besaß, und es darum ging, Lula und die Linke daran zu hindern, die Wahlen von 1989 zu gewinnen.

Historisch gesehen gab es zwei einfache Wege, sich linksgerichteter Regierungen in Lateinamerika zu entledigen: der erste führte über eine ernste Zahlungsbilanzkrise und der zweite bestand, während des Kalten Krieges und besonders nach der Kubanischen Raketenkrise, in einem US-unterstützten Militärputsch (in Chile war beides der Fall). Nach den 2000er Jahren verbesserte sich die Zahlungsbilanzsituation der Entwicklungsländer im Allgemeinen und Brasiliens im Besonderen beträchtlich, und da der Kalte Krieg vorüber war, hatte die brasilianische Armee kein Interesse an einem Putsch.

Die gegenwärtige politische Krise ähnelt eher der Situation von Vargas in den 1950ern, da sich Brasilien sowohl damals wie heute weder einer lähmenden Zahlungsbilanzkrise noch der Bedrohung durch einen Militärputsch ausgesetzt sieht. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass die Sache für Präsidentin Rousseff ebenso tragisch endet (Präsident Vargas beging Selbstmord), da sie, Ex-Präsident Lula und der Rest ihrer Partei bereits ohne groß zu kämpfen kapituliert haben.


Franklin Serrano lehrt Wirtschaft an der Bundesuniversität von Rio de Janeiro und ist wissenschaftlicher Mitarbeiter beim Zentrum für Ökonomie- und Politikforschung in Washington (CEPR)

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