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08.01.2014 Mexiko / Politik / Wirtschaft

Der mexikanische Ausverkauf geht weiter

In Mexiko werden der Erdöl- und Gassektor modernisiert. Die Privatisierung fördert die Abhängigkeit von den USA und soziale Spannungen

Mexiko-Stadt. Es ging dann doch alles ziemlich schnell vorüber. Schlag auf Schlag – und das in vielerlei Hinsicht. In Mexiko haben sowohl Senat als auch Abgeordnetenkammer unlängst mit deutlichen Mehrheiten die umstrittene Energiereform mit einhergehender Änderung der Verfassung verabschiedet. Enrique Peña Nieto, der telegene Präsident von Mexiko, machte mit seiner Unterschrift den letzten Schritt. Eigentlich alles keine allzu große Überraschung. Doch was vorher noch unwirklich in den Köpfen und zwischen den Gesprächen herum geisterte, entpuppt sich beim plötzlichen Aufwachen in der mexikanischen Realität als wahr gewordene bittersüße Farce.

Mit dem Inkrafttreten besagter Energiereform soll der angeschlagene mexikanische Erdöl- und Gassektor modernisiert werden. Und modernisieren heißt in diesem Falle die Öffnung des Sektors für den globalisierten Markt, oder anders ausgedrückt: Die zuvor staatlich regulierte Produktion von Erdöl und Gas wird fortan größtenteils über private transnationale Wirtschaftsakteure verlaufen. Damit wird sich seitens der großen Mehrheit der politischen und wirtschaftlichen Klassen eine zukünftig bessere Konkurrenzfähigkeit Mexikos erhofft. Aber dieses Ringen um nationale Standortvorteile hat bekanntlich seinen Preis.

Die Energiereform könnte umfassender gar nicht sein. Nichts anderes als die mexikanische Verfassung von 1917 wurde hierfür geändert. Es ist nicht das erste Mal und wird gewiss nicht das letzte Mal gewesen sein, dass im Zuge der Anforderungen nach mehr Wettbewerbsfähigkeit die verfassungstragenden Artikel den Marktbedürfnissen und den investitionsstarken Unternehmensgruppen aus Kanada und den USA nachgegeben wird. Als Mexiko beispielsweise 1994 dem Nordamerikanischen Freihandelsabkommen (NAFTA) beitrat und dafür 1992 chirurgische Eingriffe in die Verfassung vornahm, kam es ebenfalls zu einer breit angelegten Privatisierungswelle unter dem damaligen Präsidenten Salinas de Gortari. Dies betraf knapp 1.200 staatliche Unternehmen mit einem Wert von 23 Milliarden US-Dollar.1

Die nun erhofften ausländischen Direktinvestitionen sollen das Bruttoinlandsprodukt nach oben schrauben: bis zum Jahr 2018 wird jährlich ein Prozent Wachstum vorausgesagt, bis 2025 jährliche 1,6 Prozent.2

Auf internationaler Ebene, vor allem beim großen Nachbarn USA, bestimmt zurzeit eine ausgelassene Begeisterung den Ton gegenüber der Umstrukturierung. Verständlich, denn die USA sind Hauptabnehmer für das mexikanische Rohöl und Mexiko erhält wiederum den Großteil seines Raffinerieöls aus den USA.3

Ungeachtet der aufkommenden Frage, warum eigentlich Mexiko als weltweit fünftgrößter Erdölproduzent letzten Endes Raffinerieöl importiert, bedeutet die Reform für die USA, nach 75 Jahren wieder direkten Zugriff und Kontrolle über die mexikanischen Reserven ausüben zu können. (Es sind die alten Worte marxistischer Wissenschaftler aus dem globalen Süden, dass sich die internationale Ungleichheit auch aufgrund der technologischen Unterschiede und der gezielten Vorenthaltung technologischen Fortschritts seitens des globalen Nordens gegenüber ihren ehemaligen Kolonien weiterhin aufrecht erhalten und verfestigen kann.) Deren Wert wird aktuell auf knapp drei Billionen US-Dollar geschätzt.

Vor 75 Jahren verkündete der Präsident und General Lázaro Cárdenas del Río seinen historischen Enteignungsbeschluss, wodurch die komplette Erdölindustrie nationalisiert wurde. Sehr zum Missfallen der US-amerikanischen und britischen Firmen, die damit nicht nur den Zugang zum schwarzen Gold für sich und ihre Regierungen verloren, sondern ebenso aller dazugehörigen Installationen und Güter enteignet wurden. Es war der Anfang einer neuen Phase in einigen lateinamerikanischen Ländern. Manche Regierungen entschieden sich, künftig einen stärkeren Fokus auf die Binnenwirtschaft und -entwicklung zu legen, um dem historischen aufgepfropften Kolonialmodell der Exportwirtschaft zu entkommen. Mexiko war Teil dieses Schubs. Für ein dreiviertel Jahrhundert lang sollte allein der Staat das exklusive Besitz- und Förderrecht im Energiesektor in seinen Händen halten. Umgesetzt wurde dies durch die eigens dafür gegründeten parastaatlichen Unternehmen PEMEX (Petróleos Méxicanos) sowie CFE (Comisión Federal de Electricidad).

Im vergangenen August präsentierte Staatsoberhaupt Peña Nieto von der Partei der Institutionellen Revolution (PRI) schließlich einen Gesetzentwurf zur Reformierung des Energiesektors. Die gen Ende verabschiedete Fassung ist zwar eine Mischung aus der Präsidentenvorlage und einer Gesetzesinitiative, welche die Partei der Nationalen Aktion (PAN) einreichte, doch ist es zu allererst ein Erfolg für letztere. Jene Partei verortet ihren Gründungskontext ausgerechnet in der Nationalisierung des Erdöls. Sie entstand 1939 als eine Protestpartei gegenüber dem Erstarken des mexikanischen Staates. Dass der Beschluss Cardenas' endgültig rückgängig gemacht werden konnte, bedeutet ein Sieg für die radikal wirtschaftsliberale Vision dieser Partei, die den Staat gerne auf sein innerstes Gerüst reduziert sehen möchte.

Die heißen Stellen der Reform betreffen die Artikel 25, 27 und 28 der mexikanischen Verfassung. Garantierte der Artikel 27 PEMEX bisher das alleinige Recht in der Erdölausbeutung, ist das Exklusivrecht in der neuen Fassung nicht mehr vorhanden. Letzten Endes können auch ausländische Erdölfirmen in den mexikanischen Energiesektor investieren. Artikel 25 wiederum transformiert die beiden parastaatlichen Unternehmen in sogenannte produktive öffentliche Akteure des Fiskus. Hierbei sieht die Änderung (Übergangsartikel 6) vor, dass PEMEX innerhalb der nächsten 60 Tage seine Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit beweisen muss. Dies soll entweder über das Erforschen neuer potentieller Erdölfelder erfolgen (Vorteil durch technologischen Fortschritt) oder über kostengünstige Ausbeutungsmodelle. Wird dies hingegen nicht erreicht, soll PEMEX als Folge mit ausländischen Erdölfirmen gleichgestellt werden. 

PEMEX und CFE haben maximal fünf Jahre Zeit, sich in sogenannte produktive öffentliche Unternehmen zu verwandeln. Skurrilerweise wird dem Unternehmen jedoch keine Haushaltserhöhung gewährt, um den Anforderungen nachzukommen und so steht das Ergebnis bereits vor Ablauf der 60-Tage-Frist fest. Mit den transnationalen Öl-Giganten von jetzt auf nachher effektiv konkurrieren zu können grenzt fast an ein unmögliches Unterfangen. Dass mit der neuen Fassung des Artikels 28 nun auch die Erdöl- und Gasproduktion sowie die Elektrizitätsgenerierung ihren laut Verfassung strategischen exklusiven Charakter verlieren, ermöglicht es privaten Unternehmen, auf diesen Gebieten fortan mit dem mexikanischen Staat zu konkurrieren.

Die Krux liegt bekanntlich im Detail bzw. in diesem Fall in den Übergangsartikeln. So verpflichtet der siebte dazu, die nationalen Bedingungen und Gesetze im Energiesektor den internationalen Verträgen anzupassen, die Mexiko unterschrieben hatte. Konkret wird sich hierbei auf NAFTA bezogen. Laut dem mexikanischen Verfassungsrechtler Diego Valadés bedeutet dies darüber hinaus die Aufhebung des (ehemaligen)Verfassungsrechts für den Staat, Enteignungen und Interventionen im wichtigsten Industriesektor vornehmen zu können. Dies erlaubt es wiederum den privatwirtschaftlichen Unternehmen, all dies ihr Eigentum zu nennen, was sie der Erde letztendlich abgewinnen. Es ist ein gravierender Wandel im Bereich der Eigentumsrechte, die die Energiereform hiermit anstößt. Und schließlich eben auch die entscheidenden Schritte hin zu einer umfassenden Privatisierung besagten Sekors.4

Über die Lizenz- und Konzessionsvergabe zur Erforschung und Ausbeutung von Erdölfeldern wird in Zukunft die Nationale Kommission der fossilen Brennstoffe (Comisión Nacional de Hidrocarburos) entscheiden.5 Eine bisher eher unscheinbare und wenig einflussreiche Institution, die nun auf Verfassungsrang hochgestuft wird und von PEMEX alle geologischen und geophysischen Informationen sowie dessen Infrastruktur überreicht bekommt. So etwas wie eine kleine Extragabe seitens des mexikanischen Staates für die ausländischen Investoren. Letztendlich wird PEMEX dadurch zu einem gewöhnlichen Auftragnehmer neben all den anderen degradiert. Die daraus resultierende stärkere Abhängigkeit gegenüber den USA ist der Reform mehr als deutlich eingeschrieben.

Mit dem Dekret von 1938 stieg PEMEX zum nationalen Symbol auf. Die Erdölförderung durch den Staat wurde zur nationalen Sicherheit erhoben. In den folgenden Jahrzehnten stieg das Unternehmen immer weiter zu einem einflussreichen Akteur innerhalb der mexikanischen Politik auf, das sich geschickt seiner Autonomiebefugnisse bediente und dessen Direktoren oftmals über mehr institutionelle Macht verfügten als die eigentlichen Energieminister. Einer dieser Direktoren übte später sogar das Präsidentenamt aus: José López Portillo regierte das Land von 1976 bis 1982. Unter seiner Regierung wurden große Teile der mexikanischen Wirtschaft auf die Erdölausbeutung hin ausgerichtet und das Land in einen Erdöl-Exporteur verwandelt. Doch mit der ausufernden Macht kamen auch die Probleme. Vorwürfe über schwere Korruption und Verbindungen zum organisierten Verbrechen sowie strukturelle Ineffizienz sind zu hören, die trotz Haushaltserhöhungen schließlich zu einem Rückgang von mehr als 20 Prozent in der Erdölproduktion im letzten Jahrzehnt führten. Eine effiziente und kostengünstige Versorgung sei so nicht herstellbar, ist der offizielle Diskurs vieler politischer Amtsträger und auch des Präsidenten selbst.

Dass all dies nun erneut den transnationalen Ölfirmen wie Shell, ExxonMobile, Chevron usw. in die Hände fallen wird, lässt sich wohl nur mit einer gewissen Portion historischen Zynismus verdauen. Von einem "geopolitischen Wandel" sprechen mexikanische Wissenschaftler wie Adolfo Gilly schon; und wahrlich: bedeutet es auf der einen Seite einen Kontrollverlust für Mexiko, signalisiert dies auf der anderen wiederum einen Kontrollgewinn – in diesem Falle für die nördlichen Nachbarn. Geschichte verläuft eben nicht einfach nur linear, sondern wiederholt sich in manchen Fällen durch strukturelle Kontinuitäten.

Das Sahnehäubchen ist diesmal außerordentlich süß: Im letzten Moment wurde in die Reform noch mit aufgenommen, dass die Minenkonzessionen im Land nun auch für die Gasausbeutung gültig sind. Zwischen 16 und 28 Prozent des nationalen Territoriums (genaue verlässliche Zahlen gibt es nicht, weswegen je nach Forschungsansatz unterschiedliche Ergebnisse herauskommen) sind bisher durch Konzessionen an Bergbauunternehmen vergeben. Ausländische Investoren stellen hierbei 70 Prozent, wovon knapp dreiviertel kanadische Unternehmen sind. Alles raus was kann, scheint die Devise der hiesigen Politikerkaste zu sein.

Die Folgen dieser Reform könnten das Land noch stärker fragmentieren und destabilisieren, als es ohnehin zurzeit schon ist. Durch den Rückzug des Staates aus dem Energiesektor werden zukünftig Steuereinnahmen fehlen, die bisher in staatliche Sozialprogramme als auch in die Bereiche Gesundheit, Bildung und Dienstleistungen geflossen sind. In dem einzigen lateinamerikanischen Land, in dem laut der UN-Einrichtung CEPAL die Armutsstatistiken im letzten Jahr um eine Million Menschen angestiegen sind, bedeutet die Reform neue Tropfen, die das Fass weiterhin am Überlaufen halten.

Auch wenn PEMEX an sich an Macht einbüßen und damit der Korruptionsanfälligkeit die materielle Basis genommen wird, wird sich jene neuerdings in der Comisión Nacional de Hidrocarburos ausbreiten können. Die Erfahrungen aus dem mexikanischen Bergbausektor geben hier ein deutliches Signal: Dort, wo Interessen an Minenaktivitäten bestehen, steigen die Verflechtungen zwischen Privatwirtschaft und der Politik. Dies fängt bei großzügigen Spenden an und hört beim gezielten Ermorden oder Verschwindenlassen von Minengegnern durch paramilitärische Truppen auf. In dieser Hinsicht findet ausschließlich eine Problemverlagerung statt, jedoch keine effektive Ursachenbekämpfung.

Unmittelbar von der Energiereform betroffen ist der sogenannte Pakt für Mexiko. Als vor knapp einem Jahr Peña Nieto den Staatszepter übernahm, bestand einer seiner ersten Schritte darin, für scheinbare politische Stabilität zu sorgen, indem er ein Abkommen zwischen den großen Parteien PRI, PAN und der PRD (Partei der demokratischen Revolution) erzielte. Die geplanten Verfassungsänderungen sollten gemeinsam durchgerungen werden. Davon ausgenommen war jedoch die Privatisierung der Produktion der fossilen Brennstoffe, festgehalten unter Punkt 54. Den nun erfolgten Paktbruch nahm der Präsident der Mitte-Links Partei PRD, Jesús Zambrano, sogleich zum Anlass, den Pakt für Mexiko für tot zu erklären. Seine Partei werde diesen Ausverkauf nationaler Ressourcen nicht unterstützen. Breites Schweigen seitens der PRD jedoch zum Punkt 55 des Paktes: dort wurde nämlich im Vorfeld schon vereinbart, dass PEMEX im Jahr 2013 in ein "öffentliches Unternehmen mit produktiven Charakter" transformiert werden soll.6

Die Pläne für eine Öffnung des Energiesektors sind also nicht vom Himmel gefallen – und wurden von der parlamentarischen Linken auch nicht gänzlich verteufelt. Dennoch geht der Präsident alles andere als geschwächt aus dieser Umstrukturierung hervor. Ihm obliegt es fortan, die neu geschaffenen Institutionen mit Führungspersonal zu besetzen. Die Einflussnahme wird auch dadurch noch vereinfacht, dass dem Kongress fortan die Kontrollmöglichkeiten über PEMEX und CFE entzogen werden. Auf der einen Seite geschieht also ein Abbau des Staates, wie es sich die PAN von jeher wünschte; und auf der anderen Seite ein Festzurren und Erstarken des Präsidentenamtes im Sinne der Dinosaurier-Partei PRI. Mexiko als autoritärer liberaler Staat in neuem Glanze.

Bewiesen die Oppositionsparteien vor einem Jahr alles andere als politische Standhaftigkeit, sollte jene dieses Mal durch paralamentarische Zirkusspiele wieder wett gemacht werden. Der Senat diente hierbei als Bühne. Vor dem Abstimmungsverfahren zitierte die Senatorin Layda Sansores von der Partei Movimiento Ciudadano (Bürgerbewegung) in ihrer Rede einen Text des portugiesischen Schriftstellers José Saramago und rief erbost in Richtung PRI und PAN aus: "Geht doch und privatisiert eure Mutter, die euch auf die Welt brachte." Die Reform wurde im Anschluss mit 95 Stimmen (53 von der PRI, 35 von der PAN und sieben von der PV, der sogenannten Grünen Partei) und 28 Stimmen dagegen (von der PRD, der PT (Partei der Arbeit), der Movimiento Ciudadano und zwei Senatoren der PAN) angenommen.

Die Gesetzesinitiative wurde daraufhin in die Abgeordnetenkammer geschickt, in der zwar keine richtige Diskussion stattfand, aber aufgewühlten PRD-Abgeordneten Raum für ihre Auftritte gewährt wurde. Antonio García Conejo nutzte seinen Redebeitrag auf der Tribüne der Abgeordnetenkammer und zog sich bis auf die Unterwäsche aus, um so den Ausverkauf der letzten 20 Jahre bildlich kritisch darzustellen. Auf schlagkräftigere Argumente griff hingegen Karen Quiroga zurück, als sie ihre Faust gegen das Gesicht von Landy Berzunza Novelo (PRI) schleuderte. Auch hier wurde die Reform letzten Endes mehrheitlich angenommen: 354 Stimmen dafür, 134 dagegen (erneut zwei Stimmen seitens der PAN, welche dagegen hielten).

Und während drinnen das Spektakel tagte, tobte draußen der Protest auf der Straße. Sowohl um den Senat als auch um die Abgeordnetenkammer herum trennten meterhohe Metallzäune die Demonstrierenden von ihren gewählten Repräsentanten. Die Apathie der institutionalisierten Politik gegenüber jenen, die sie scheinbar vertreten soll, treibt die Politiker dazu, sich selbst einzuschließen. In der Nacht vom 10. auf den 11. Dezember trommelten die Menschen mit Schüsseln, Steinen und Skateboards gegen den Wall vor dem Senat. Am darauf folgenden Tag schafften es Gewerkschafter, einen Teil der Trennwand niederzureißen. Sogleich füllten anrückende Polizisten das Loch und körperliche Auseinandersetzungen begannen.

Freitag der Dreizehnte. Eine Demonstration wird am Nachmittag auf Reforma, eine der Hauptverkehrsstraßen in Mexiko-Stadt, abgehalten. Anlass ist die 66-prozentige Erhöhung der Preise für Metrotickets und die Reformierung des Energiesektors. Unbekannte zünden plötzlich den Coca-Cola Plastik-Weihnachtsbaum an. Dunkle große Rauchwolken steigen gen Himmel und sind aus einigen Kilometern Entfernung noch zu sehen. Es werden viele weitere schwarze Weihnachten für Mexiko folgen.

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