Lateinamerika auf dem Weg zu mehr sozialer Gleichheit

Studie der Universität de La Plata bestätigt positive Wirkung der Transferprogramme bei Reduzierung der absoluten Armut. Mexikos Armutsbekämpfung schneidet am schlechtesten ab

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Das Armenviertel La Limonada in der Zone 5 der guatemaltekischen Hauptstadt legt noch immer Zeugnis der Armut und Ungleichheit in Lateinamerika ab
Das Armenviertel La Limonada in der Zone 5 der guatemaltekischen Hauptstadt legt noch immer Zeugnis der Armut und Ungleichheit in Lateinamerika ab

Laut einer Studie zweier argentinischer Wirtschaftswissenschaftler zeigen die sozialen Transferprogramme, die in verschiedensten Varianten in lateinamerikanischen Staaten existieren, eine weitaus effektivere Wirkung im Kampf gegen Armut und Ungleichheit als die Armutsreduzierung durch reines Wirtschaftswachstum.

Diese Sozialpläne, die ab 2010 in 18 Ländern umgesetzt wurden, erfassen derzeit 19 Prozent der 600 Millionen Einwohner der Region. Damit erreichen sie eine "substanzielle Verringerung der extremen Armut und einen bemerkenswerten Rückgang der sozialen Ungleichheit", so die von CEDLAS, dem Zentrum für Verteilungsstudien, Arbeit und Soziales der staatlichen Universidad Nacional de La Plata, veröffentlichte Studie.

Der von Leonardo Gasparini, dem Direktor von CEDLAS und Guillermo Cruces verfasste Bericht "Sozialpolitiken zur Reduzierung der Ungleichheit  und Armut in Lateinamerika und der Karibik" analysiert die regionalen Modalitäten der Transferprogramme an die ärmsten Sektoren der Gesellschaft und empfiehlt als Schlussfolgerung eine Ausweitung dieser Programme zur Eliminierung der absoluten Armut.

Gasparini und Cruces bezeichnen die nicht steuergebundenen Transferprogramme als die "zentrale Neuerung" in den Sozialpolitiken des letzten Jahrzehnts in der Region.

"Die monetären Zuweisungen sind ein sehr nützliches Instrument in der globalen Strategie zur Verringerung von Armut und Ungleichheit", so das Urteil des CEDLAS-Direktors im Gespräch mit IPS. "Sie sind relativ leicht anzuwenden, zu verwalten sowie zu überwachen und haben zudem eine unmittelbare Wirkung auf das Lebensniveau der Empfänger", betont er weiter.

Gasparini verweist zudem auf die Vorteile der Konditionierung dieser Leistungen, die es erlauben würden "Anreize zu schaffen, damit Kinder und Jugendliche öfters zur Schule gehen oder regelmäßigere Gesundheitskontrollen durchlaufen." Auch wenn diese Programme "keine tiefgreifende Lösung der Verteilungsproblematik darstellen, sollten sie auf keinen Fall zurückgefahren werden", so Gasparini.

Der Studie zu Folge spielen die Transferprogramme wie "Universelle Zuteilung für Kinder" (Asignación Universal por Hijo) in Argentinien oder das "Familienstipendium" (Beca Familia) in Brasilien auch bei nachhaltigem wirtschaftlichem Wachstum "eine wesentliche Rolle bei der Erreichung einer besseren Verteilungsgerechtigkeit."

Die Region kann nicht nur auf das Wirtschaftswachstum setzen, selbst im Falle von Vollbeschäftigung, denn es fehlt weiterhin an sozialer Absicherung", signalisiert die Studie.

Die verschiedenen Programme zielen alle darauf ab, durch den jeweiligen Staat monatliche Geldzuweisungen an arme Familien oder Rentner, die im informellen Sektor tätig waren und deswegen über keine Pensionsansprüche verfügen, zu gewährleisten. Ein Großteil der Transferprogramme für Kinder und Jugendliche unter 18 Jahren verlangen im Gegenzug regelmäßige Teilnahme an der Schule sowie die Teilnahme an Gesundheitskontrollen.

"Der Gutschein für menschliche Entwicklung" (Bono de Desarrollo Humano) der ecuadorianischen Regierung hat unter all diesen Programmen mit 44 Prozent der Gesamtbevölkerung die größte Reichweite. In absoluten Zahlen ist das brasilianische Familienstipendium mit 52 Millionen Empfängern das weitreichendste.

Neben den bereits aufgeführten Transferprogrammen sind noch zu nennen: Das Programm Oportunidades in Mexico, Bono Juancito Pinto in Bolivien,Chile Solidario in Chile, Familias en Acción in Kolumbien, Avancemos in Costa Rica, Red Solidaria in El Salvador, Mi Familia Progresa in Guatemala, Programa de Asignación Familiar in Honduras, Red Oportunidades in Panamá, Tekoporâ/ProPaís II´ in Paraguay, Juntos in Peru, Solidaridad in der Dominikanischen Republik, Plan Equidad y Asignaciones Familiares in Uruguay sowie ähnliche Programme in Nicaragua und Venezuela.

Das Programm mit den schlechtesten Resultaten scheint angesichts des Voranschreitens der Armut das Oportunidades-Programm in Mexiko zu sein. Bis Ende 2012 galten 53,3 Millionen der 118 Millionen Einwohner Mexikos als arm. Angesichts dieser Zahlen überprüft die mexikanische Regierung aktuell die Funktionsweise des Oportunidades-Programms.

"Die Ausgangsschwäche ist die Konzeption dieses Programmes, welche das Armutsproblem als das Fehlen von Leistungsfähigkeit in der armen Bevölkerung definiert - und die Schlussfolgerung, dass die Lösung im Steigern der selbigen liegt“, kritisiert Clara Usidman, die Ehrenvorsitzende der Nichtregierungsorganisation Incide Social.

"Es ist typischerweise ein Programm, welches das Problem auf der Angebotsseite sieht und bei denjenigen, die Schwächen haben sich in den Arbeitsmarkt einzugliedern“, so Usidman im Gespräch mit IPS.

Oportunidades wurde Ende der 1990er Jahre ins Leben gerufen und verfügt 2013 über ein Budget von fünf Milliarden US-Dollar. Das Programm hat den Anspruch, 5,8 Millionen Familien zu erreichen. Der Erhalt der Zuweisungen ist an den Verbleib der Kinder und Jugendlichen in der Schule und den Besuch von Gesundheitszentren gekoppelt.

Für Usidman steht der Plan für "staatlichen Paternalismus und Rechtsverletzungen, da er die Empfänger zu wartenden Bittstellern degradiert, die darauf warten müssen, was ihnen Regierung und Funktionäre sagen".

Gasparini und Cruces erinnern in ihrer Studie daran, dass paradoxerweise in den 1990er Jahren das wirtschaftliche Wachstum in der Region verbunden war mit einem Anstieg der sozialen Ungleichheit. Im Gegensatz dazu haben seit Beginn des letzten Jahrzehnts die Transferprogramme zu einer signifikanten Reduzierung der Armut und insbesondere der extrem Armut beigetragen.

So lebten 1992 noch 27,8 Prozent der lateinamerikanischen Bevölkerung mit weniger als 2,5 Dollar pro Tag. 2003 reduzierte sich diese Zahl auf 24,9 Prozent. 2009 gelang eine Senkung auf 16,3 und 2010 auf 14,2 Prozent. Auf Grund dieser Entwicklungen spricht sich der Bericht für eine Ausweitung der Programme aus, um in noch kürzeren Zeiträumen die extreme Armut zu verringern.

"In zahlreichen Ländern ist die Zahl der Nutznießer noch sehr klein und in anderen Ländern ist die Höhe der Zuweisungen sehr gering", berichtet Gasparini. Gleichzeitig spricht er sich gegen universelle Transferprogramme (wie zum Beispiel die Idee des Grundeinkommens in Deutschland, A.d.Ü) aus: "Es macht keinen Sinn, nicht armutsgefährdete Bevölkerungsgruppen in solche Transferprogramme aufzunehmen".

Die Untersuchung stellte weiterhin fest, dass mit einem rein auf Wirtschaftswachstum setzenden Kampf gegen die Armut die Armutsreduzierung länger dauern wird. Wenn beispielsweise das durchschnittliche jährliche Wirtschaftswachstum bei zwei Prozent läge, dann würden im Jahr 2025 noch 5,5 Prozent der Bevölkerung in extremer Armut verweilen. Bei einem Wachstum von drei Prozent wären dies noch drei Prozent.

Im Gegensatz dazu würde eine "stärkere Investition in die Transferprogramme in Höhe von 0,5 Prozent des BIP" dieselbe Verringerung der extremen Armut bereits im Jahr 2015 erreichen.

Laut den Datensätzen der Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik (CEPAL) gab die Region durchschnittlich 0,4 Prozent ihres BIP für die Transferprogramme aus. Die Autoren der Studie schätzen, dass einige Länder die Anstrengungen aus eigenen Ressourcen realisieren können, andere müssten dazu Kredite aufnehmen.

Die Länder, die höhere Transferzahlungen für ihre Bevölkerung benötigen würden, sind diejenigen, in denen ein hoher Prozentsatz im informellen Sektor arbeitet und die deswegen weder über Sozial- noch Gesundheitsversicherungen verfügen. In dieser Situation befinden sich folgende Länder: Bolivien, Mexiko, Nicaragua, Paraguay, Peru und Ecuador. In den genannten Ländern ist der Untersuchung zu folge die soziale Absicherung noch unzureichend.

"Bolivien, Nicaragua und Guatemala müssten Kredite aufnehmen, wenn sie mit Transferprogrammen ihre gesamte in extremer Armut lebende Bevölkerung erreichen wollen", präzisiert Gasparini. Alle anderen Länder verfügen nach seinen Worten über die nötigen Eigenmittel zur Finanzierung und auch Ausweitung der Programme.

Der Direktor von Cedlas betont zudem, dass die durchschnittlichen Ausgaben für die Transferprogramme relativ gering ausfallen im Vergleich zu anderen Subventionen, von denen eher die Ober- und Mittelschicht profitieren würden. Er verweist gleichzeitig darauf, dass die gesellschaftliche Unterstützung für diese Art der Sozialprogramme in der Mehrheit der Länder breit aufgestellt sei und "es gibt nur sehr wenige Politiker die offen die Einstellung dieser Programme fordern."

"Bei aller positiven Gesamteinschätzung können wir nicht die Augen davor verschließen, dass diese Programme auch unerwünschte Nebenwirkungen mit sich bringen können, wie zum Beispiel die Verlangsamung der Formalisierung der Wirtschaft oder andere, die in Verbindung stehen mit dem Arbeitskräfteangebot. Hierzu müssen wir noch stärker forschen und arbeiten", so Gasparini abschließend.

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