Seit 2015 findet jährlich eine Verhandlung im Palais des Nations der Vereinten Nationen in Genf statt, die das Nervenzentrum des Konzernkapitalismus berührt. Dieses Ereignis geht auf die Resolution 29/6 des UN-Menschenrechtsrates (UNHRC) vom Juni 2014 zurück, mit der eine zwischenstaatliche Arbeitsgruppe zur Ausarbeitung eines rechtsverbindlichen Instruments zur Regulierung transnationaler Unternehmen eingesetzt wurde. Es war eine historische Initiative, da sie gezeigt hat, dass Unternehmensregeln – die von vielen immer noch als unbestreitbar angesehen werden – in Frage gestellt und angefochten werden können.
Es überrascht nicht, dass diese Verhandlungen bei jedem Schritt umkämpft gewesen sind. Dabei wurden die oft widersprüchlichen, aber manchmal auch übereinstimmenden Interessen der drei Hauptakteure offenbart: Staaten, Unternehmen und betroffene Gemeinschaften, soziale Bewegungen und zivilgesellschaftliche Organisationen (CSOs).
Hier treffen die verschiedenen Richtungen zusammen.
Staaten übernehmen die neue historische Verantwortung, einen verbindlichen Vertrag auf den Weg zu bringen, der die offenkundig bestehende Lücke in der Menschenrechtsgesetzgebung, der Architektur der Macht und Straflosigkeit der Unternehmen und dem Zugang zu einem Rechtsweg schließt. Unternehmen verteidigen immer wieder den Status quo, legitimieren Menschenrechtsverletzungen und stellen ihre Profite über die Rechte der Menschen. Und die betroffene Gemeinschaften und sozialen Bewegungen leisten hartnäckig Widerstand, bauen von unten das Recht und einen anhaltenden Druck auf Regierungen auf.
Die systemische Straflosigkeit von Unternehmen bekämpfen
Seit transnationale Konzerne (TNK) zu den wichtigsten globalen Akteuren geworden sind, haben sich betroffene Gemeinschaften, Fabrikarbeiter und soziale Bewegungen gegen ihr Wirtschaftsmodell gewehrt.
Bis zum Jahr 2000 hatten Gemeinden und Arbeiter weltweit gegen Verbrechen von Transnationalen protestiert – darunter so symbolträchtige Fälle wie das Giftgasleck der Pestizidfabrik von Union Carbide in Bhopal im Jahr 1984; die geplatzte Shell-Pipeline in Bodo Nigeria (2008-2009); die Verklappung von Rohöl durch Chevron in Ecuador (1964-1992); die Blockade erheblicher Reduzierungen der CO2-Emissionen durch europäische Konzerne (fossile Brennstoffe/Energie, Landwirtschaft und verarbeitende Industrie); und die Explosion der Bohrinsel Deep Water Horizon von British Petroleum (BP) im Golf von Mexiko (April 2010).
Während der Widerstand der betroffenen Gemeinschaften eine ständige Herausforderung für die Tätigkeit der TNK und ihre Menschenrechtsverletzungen darstellt, war es die gemeinsame Einberufung der Sitzungen des Ständigen Tribunals der Völker (Permanent Peoples‘ Tribunal, PPT) durch das Kontinentale Soziale Bündnis (Alianza Social Continental, ASC) und den Alternativgipfel (Enlazando Alternativas) über europäische Unternehmen in Lateinamerika (2004-2010), die einen neuen Prozess in Gang setzte, um die verschiedenen Bewegungen zusammenzubringen und eine gemeinsame Analyse der Menschenrechtsverletzungen der Konzerne zu entwickeln.
Im Verlauf des Erfahrungsaustausches über 46 Fälle in drei Sitzungen wiesen sie nicht nur auf die spezifischen Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen hin, sondern identifizierten auch deren systemischen Charakter.
Das Urteil stellte eine "Architektur der Straflosigkeit" fest, die durch verschiedene Handels- und Investitionsabkommen und die globalen Institutionen wie Welthandelsorganisation (WTO), Internationaler Währungsfonds (IWF) und Weltbank geschaffen wurde und die den Schutz und die Privilegien von Unternehmen gegenüber den Menschenrechten von Gemeinschaften und Arbeitnehmern legitimierte und priorisierte.
Dazu gehört insbesondere das "Investor to State Dispute System" (ISDS), mit dem die Konzerne Staaten einseitig wegen Handlungen verklagen können, die sich auf ihre Gewinne auswirken. Das PPT-Urteil in Madrid im Mai 2010 kam zu dem Schluss, dass die Rechte der Menschen in Lateinamerika und Europa vor einer undurchdringlichen Mauer der Straflosigkeit und Rechtsverweigerung im Zusammenhang mit den Operationen der transnationalen Konzerne stehen. Es stellte fest, dass sich die Globale Herrschaft der Unternehmen (Global Corporate Rule) verfestigt hat – und Profiten gegenüber den Rechten der Menschen und dem Schutz des Planeten Vorrang gibt.
Das PPT-Urteil war ein Wendepunkt auf dem Weg zu einem international verbindlichen Rechtsrahmen für die Tätigkeit von Transnationalen. Es verlangte vom UN-Menschenrechtsrat auf, einen bindenden Verhaltenskodex für TNK auszuarbeiten. Die betroffenen Gemeinschaften und sozialen Bewegungen wurden aufgefordert, einen verbindlichen Rechtsrahmen im Kontext des Völkerrechts zu entwickeln – der als "einer der ersten Schritte auf dem Weg zur Schaffung einer anderen Weltordnung" gesehen wurde.
Die "Globale Kampagne zur Rückgewinnung der Souveränität der Völker, zum Abbau der Macht von Unternehmen und zur Beendigung der Straflosigkeit" wurde 2012 nach ausführlichen Beratungen über die Entwicklung einer Strategie gegen die Straflosigkeit von Unternehmen ins Leben gerufen. Sie initiierte auch die Entwicklung eines Völkervertrags über transnationale Konzerne (Peoples Treaty on Transnational Corporations).
Die Kampagne hatte zwei Hauptpfeiler: einen juristischen, der detaillierte Vorschläge für einen verbindlichen internationalen Regelungsrahmen für transnationale Konzerne vorbereitete, und einen, der für Alternativen für eine stärker auf die Menschen ausgerichtete Wirtschaft eintrat und Demokratie und Volkssouveränität einfordert.
Erste Versuche in der UNO, die transnationalen Konzerne zu bekämpfen (1970-2013)
- In den 1970er Jahren begannen Diskussionen darüber, die TNK zur Verantwortung zu ziehen, da sie zu immer mächtigeren internationalen Akteuren wurden. Forderungen aus Ländern des globalen Südens nach einer neuen internationalen Wirtschaftsordnung (NIEO).
- 1972: Der chilenische Präsident Salvador Allende prangert vor der UN-Generalversammlung Konzerne an: "Konzerne mischen sich in die grundlegenden politischen, wirtschaftlichen und militärischen Entscheidungen der Staaten ein", obwohl ihre Aktivitäten "weder von einem Parlament oder einer anderen Institution, die das kollektive Interesse vertritt, kontrolliert werden, noch diesen gegenüber rechenschaftspflichtig sind".
- 1973: Allende wird beim Militärputsch getötet.
- 1974: Die UNO setzt eine Kommission für Transnationale Unternehmen ein.
- Die UNO ruft eine Kommission für Transnationale Unternehmen und das Zentrum der Vereinten Nationen für Transnationale Unternehmen (UNCTC) ins Leben.
- Die 1980er Jahre: Globalisierung und Dominanz von Konzepten des "freien Marktes".
- Anhaltende Opposition gegen das UNCTC, vor allem seitens der US-Regierung und der Unternehmenslobbys (Internationale Handelskammer, ICC, Internationale Arbeitgeberorganisation, IOE). Ein vorgeschlagener Verhaltenskodex für transnationale Konzerne wird fallen gelassen.
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- Die UNCTC wurde aufgelöst, jedoch werden Elemente ihrer Arbeit in die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) aufgenommen.
- 2000 UN-Generalsekretär Kofi Annan lanciert den Global Compact.
- Der Global Compact ist eine freiwillige Partnerschaft zwischen der UNO und den TNK, die ein unverbindliches Regulierungssystem für "Soziale Verantwortung von Unternehmen" (Corporate Social Responsibility, CSR) in Bezug auf die Menschenrechte legitimiert.
- 2003: Wiederaufnahme einer verbindlichen Regelung für TNK.
- 2005: Professor Ruggie wird von Annan beauftragt, UN-Leitprinzipien zu entwickeln.
- Die UN-Menschenrechtskommission ignoriert die Arbeit der UN-Unterkommission und nimmt die Resolution 2005/69 an, in der UN-Generalsekretär Annan aufgefordert wird, einen Sonderbeauftragten zu ernennen, der sich mit den Auswirkungen der TNK auf die Menschenrechte befasst. Annan ernennt Professor John Ruggie, der die Leitprinzipien der Vereinten Nationen (United Nations Guiding Principles) entwickelt ‒ einen freiwilligen Orientierungsrahmen ohne rechtliche Verpflichtungen.
- 2011: Leitprinzipien der UN zu Wirtschaft und Menschenrechten beschlossen. Sie werden vom Menschenrechtsrat verabschiedet, zusammen mit Mandaten für deren Umsetzung. Auch wurden eine neue Arbeitsgruppe von Experten für Wirtschaft und Menschenrechte sowie ein Forum für Wirtschaft und Menschenrechte eingerichtet.
Die Überwindung des Konzepts der Freiwilligkeit
Bis 2012 waren jahrzehntelange Versuche, transnationale Konzerne auf internationaler Ebene zu regulieren, gescheitert. Die größte Herausforderung war anfangs, den internationalen Konsens zugunsten des Konzepts der Freiwilligkeit bei Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen zu überwinden, das in den von Ruggie entwickelten und als Mechanismus zur Förderung der Menschenrechte im Zusammenhang mit deren Verletzungen und Missbrauch durch Konzerne propagierten Prinzipien verankert war. Diese waren 2011 in der UNO formell angenommen und als Obergrenze des Schutzes der Menschenrechte deklariert worden.
Die Bilanzen der Konzerne vor Ort und die Verweigerung von Gerechtigkeit für die Betroffenen gaben jedoch wenig Anlass, von diesen UN-Prinzipien irgendetwas zu erwarten. Gemeinschaften, die mit den verheerenden Operationen von Transnationalen zu tun hatten, beharrten darauf, dass Selbstregulierung nicht ausreicht, und machten geltend, dass nur eine verbindliche Regelung die eklatante Lücke im internationalen Menschenrecht in Bezug auf diese Konzerne schließen könne.
Während Ruggie und insbesondere die Regierungen des globalen Nordens weiterhin darauf bestanden, dass die UN-Prinzipien der einzig mögliche Abmachung seien, um die es gehe, forderten einige Regierungen des Südens weiterhin eine verbindliche Regelung.
Diese Forderung, die durch den Widerstand der betroffenen Gemeinschaften und sozialen Bewegungen am Leben gehalten wurde, kam im September 2013 erneut auf, als Ecuador und Südafrika (unterstützt von mindestens 85 Regierungen) bei der 24. ordentlichen Sitzung des Menschenrechtsrates eine gemeinsame Erklärung einreichten, in der sie ihre Absicht erklärten, die Agenda eines rechtsverbindlichen Regulierungsrahmens für transnationale Konzerne wieder aufzunehmen.
Die UN-Leitlinien konnten der Straflosigkeit von Unternehmen nicht Einhalt gebieten
Seit 2011 haben betroffene Gemeinschaften und Bewegungen wiederholt festgestellt, dass freiwillige Kodizes nicht dazu beitragen, gegen Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen und Schädigungen von Ökosystemen vorzugehen.
Die Analyse der 101 weltweit größten Unternehmen in Sektoren, die bekanntermaßen eine Bedrohung der Menschenrechte darstellen, bestätigt dieses Versäumnis, die UN-Leitlinien umzusetzen:
- 40 Prozent der TNK konnten die Sorgfaltspflicht im Bereich der Menschenrechte nicht belegen.
- Praktisch keiner konnte beweisen, dass er die Verpflichtung zur Zahlung existenzsichernder Löhne in seinen eigenen Betrieben oder in seinen Lieferketten eingehalten hat.
- In 70 Prozent der untersuchten Fälle setzen die TNK in der Textil- und Agrarindustrie keinerlei Maßnahmen um, um die Achtung der Frauenrechte in ihren eigenen Betrieben oder in denen ihrer Zulieferer zu gewährleisten.
- Weniger als 10 Prozent der Unternehmen hatten eine gewisse Politik zum Schutz von Menschenrechtsverteidigern.
- 50 Prozent der Unternehmen in der Textil- und Agroindustrie kamen ihren Verpflichtungen zur Vermeidung von Kinderarbeit in den Zulieferketten nicht nach.1
Konvergierende Kräfte bei der UNO im Juni 2014
Der Schritt Ecuadors und Südafrikas wurde sofort von Organisationen der Globalen Kampagne unterstützt, die sich nachdrücklich dafür aussprachen. Bald darauf wurde die Vertragsallianz (Treaty Alliance) ins Leben gerufen, als sich Mitglieder der Globalen Kampagne mit mehreren anderen Menschenrechtsnetzwerken und -organisationen in Genf zusammenschlossen, um eine breite Koalition zu bilden, die sich für einen Verbindlichen Vertrag (Binding Treaty) einsetzen sollte.
Das Ergebnis war die historische Abstimmung zur Unterstützung der Resolution 26/9, mit der eine Offene zwischenstaatliche Arbeitsgruppe (Open-Ended Intergovernmental Working Group, OEIGWG) "zu transnationalen und anderen Wirtschaftsunternehmen im Hinblick auf die Menschenrechte" eingerichtet wurde; ihr Mandat "soll darin bestehen, ein völkerrechtlich verbindliches Instrument auszuarbeiten, um die Aktivitäten von transnationalen Unternehmen und anderen Wirtschaftsunternehmen in der internationalen Menschenrechtsrechtsgesetzgebung zu regeln".
Die Resolution wurde von einer knappen Mehrheit im UNHRC getragen – unterstützt von den Regierungen des Globalen Südens und bekämpft von jedem EU-Mitgliedstaat im Rat sowie von Staaten, in denen große TNK ihren Sitz haben, wie Japan, Südkorea und USA. Die Abstimmung machte somit den geopolitischen Kampf deutlich, der jeden Schritt im Prozess des Verbindlichen Vertrags kennzeichnen würde
Feministinnen für einen Verbindlichen Vertrag
Im Jahr 2015 wurde das zivilgesellschaftliche Engagement zur Unterstützung des Verbindlichen Vertrages mit der Gründung der Organisation Feminists for a Binding Treaty weiter ausgebaut. Dieses Netzwerk mobilisiert Frauen und beleuchtet die Gender-Perspektiven beim Eintreten für diesen Vertrag.
Sie konzentrieren sich auf drei zentrale Vorschläge:
- obligatorische Bewertungen der geschlechtsspezifischen Auswirkungen von Geschäftsaktivitäten;
- geschlechtersensible Rechts- und Abhilfemechanismen;
- Gewährleistung der Achtung, des Schutzes und eines günstigen Umfelds für die Verteidigerinnen von Menschenrechten.2
Der Prozess hin zu einem Verbindlichen Vertrag – ein Raum ständiger Konfrontation
Seit seiner Lancierung im Jahr 2014 hat der UNHRC-Prozess die Interessenkonflikte und Widersprüche der drei Hauptprotagonisten – Staaten, TNK und Zivilgesellschaft – offengelegt.
Dabei verbündeten sich die TNK mit Regierungen, vor allem aus Ländern, die auf der einen Seite die größten transnationalen Unternehmen beherbergen, während sich auf der anderen Seite soziale Bewegungen mit einigen unterstützenden Regierungen aus dem globalen Süden zusammenschlossen und zugleich die Regierungen des globalen Nordens drängten, sich aktiv und konstruktiv an dem Prozess zu beteiligen.
Die transnationalen Konzerne setzen ihre Interessen und ihren Einfluss über ihre Verbände und als "zivilgesellschaftliche" Organisationen mit Status im Wirtschafts- und Sozialrat beim UNHRC durch, wo sie durch die Internationale Handelskammer (ICC) und den Internationalen Arbeitgeberverband (IOE) repräsentiert werden, die auch in der dreigliedrigen Internationale Arbeitsorganisation (IAO) vertreten sind.
Beide Organisationen präsentieren ihre Perspektiven in den Panels und Konferenzen der OEIGWG-Sitzungen, ergreifen auch während der Sitzungen das Wort und reichen im formellen Verfahren schriftliche Stellungnahmen ein. Sie haben immer wieder behauptet, dass der vorgeschlagene Vertrag negative Auswirkungen auf Investitionen in Entwicklungsländern haben werde – eine Position, die auch von Unternehmensjuristen und Akademikern des UNHRC vertreten wird.
Es gibt seit langem eine Debatte darüber, warum Handelskammer und Arbeitgeberverband als "Nichtregierungsorganisationen mit beratenden Status beim Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen" eingestuft werden, insbesondere angesichts ihres Interessenkonflikts mit einer Agenda, die auf Menschenrechte und die Rechenschaftspflicht von Unternehmen fokussiert.
Zum Vergleich: Das Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakkonsums der Weltgesundheitsorganisation Tabakkonzerne aus den Gremien aus. Grund sind Kampagnen, welche die Finanzierung sogenannter unabhängiger Forschung durch Unternehmen aufdecken.
Parallel zu ihren direkten Interventionen präsentieren sich die TNK auf dem Jahresforum für Wirtschaft und Menschenrechte beim UNHRC in Genf als Modelle "guter Praxis" in Bezug auf Menschenrechte. Ziel dieser Veranstaltung ist es, zu zeigen, dass freiwillige Selbstregulierung funktioniert und dass verbindliche Vertragsverpflichtungen eine unnötige Belastung darstellen, was jedoch durch die Praktiken ihrer Mitglieder Lügen gestraft wird.
Das brasilianische Bergbauunternehmen Vale zum Beispiel nahm an mehreren Jahresforen teil, obwohl es die Sicherheitsstandards missachtete, was zu zwei Dammbrüchen führte – bei denen Millionen Tonnen Giftmüll und Schlamm aus den Minen in Mariana (November 2015) und Brumadinho (Januar 2019) im Bundesstaat Minas Gerais freigesetzt wurden. Es wird geschätzt, dass Hunderte Menschen an den Folgen der Verwüstungen starben und die Vergiftung von Flüssen und Land gehört zu den schlimmsten Umweltkatastrophen Brasiliens.
Der Einfluss und Erfolg der Unternehmenslobby zeigt sich in der Art und Weise, wie der Diskurs von den USA, den EU-Mitgliedsstaaten und anderen Ländern des Nordens aufgegriffen wird – mit der Unterstützung von Staaten aus anderen Regionen, insbesondere der gegenwärtigen rechten Regierungen in Chile, Kolumbien und Guatemala. Ihr gemeinsamer Diskurs, ihr gemeinsamer Ansatz und ihre gemeinsame Taktik gegenüber dem Prozess des Verbindlichen Vertrags besteht darin, alles zu tun, um ihn entweder zu blockieren oder bedeutungslos zu machen.
Auch wenn die volle Tragweite der Einflussnahme von Unternehmen bei der UNO im Dunkeln bleibt, wurden viele Bedenken geäußert, wie sich dies in Bezug auf die UN-Menschenrechtsmechanismen auswirkt.
So wurde zum Beispiel die Vereinbarung zwischen Microsoft und dem Hochkommissar für Menschenrechte im Jahr 2015 als klassischer Fall einer undurchsichtigen Unternehmensspende angesehen. Wie schon im ersten Jahr des OEIGWG-Prozesses – einer hochsensiblen Zeit in den Beziehungen zwischen den TNK und den betroffenen Gemeinschaften – wurde das Fehlen einer vollständigen Offenlegung ihres Zwecks in Frage gestellt.
Die Obstruktionstaktiken der Verbindung Unternehmen-Staaten reichen von rhetorischen über verfahrenstechnische bis zu politischen.
Der rhetorische Ansatz wurde am deutlichsten bei der Einführung des Global Compact und der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte. Deren Verabschiedung im Jahr 2011 wurde als Grundlage für die Ablehnung anderer Ansätze behandelt, bis diese ordnungsgemäß umgesetzt sind. Es wird auch behauptet, sie seien "legitimer", da sie im Konsens angenommen wurden, während ein verbindlicher Vertrag einen Abstimmungsprozess erfordert. Es wird weiter behauptet, dass sie legitimer seien als ein Prozess, der von Staaten geführt wird, die ihre eigenen Defizite bei der Achtung der Menschenrechte haben.
Ein wichtige Auseinandersetzung betrifft die Reichweite eines möglichen Vertrages, wobei die EU von Anfang an darauf drängte, "alle Wirtschaftsunternehmen" einzubeziehen. Auf den ersten Blick scheint dies vernünftig: Viele Staaten und Organisationen der Zivilgesellschaft sind der Meinung, dass die Vertragsbestimmungen auch auf kleine und mittlere Unternehmen (KMU) angewandt werden sollten. Allerdings sind die KMU durch die nationale Gesetzgebung abgedeckt, während es im internationalen Recht eine große rechtliche Lücke gibt, die die Straflosigkeit der TNK legitimiert und schützt. Aufgrund des starken rechtlichen Schutzes ihrer "Rechte und Privilegien" durch Handels- und Investitionsabkommen, ihrer Mobilität, ihrer enormen wirtschaftlichen Macht und ihres zunehmenden politischen Einflusses operieren TNK weiterhin straflos.
Die große Macht- und Strukturasymmetrie zwischen den Transnationalen und den KMU erfordert einen anderen Ansatz. Diese Besorgnis wurde häufig von Staaten des Südens geäußert, die keine nationalen Vorzeige-TNK haben und deren Wirtschaft hauptsächlich von KMU geführt wird, die den nationalen Gesetzen unterliegen und sich – im Gegensatz zu "mobilen" Transnationalen – nicht der Rechenschaftspflicht entziehen können. Aus diesem Grund interpretieren viele die Position der EU als eine Taktik, um den Prozess zum Scheitern zu bringen.
Auf der Verfahrensebene liegt die größte Herausforderung in der Position des Vorsitzes der Arbeitsgruppe und der Funktion des Gremiums als staatlich geführtem Prozess. Insbesondere die EU hat sich auch nachdrücklich dafür eingesetzt, dass der Vorsitz mit einem "Experten" besetzt wird. Die EU-Delegation hat auch andere Ablenkungsmanöver versucht, wie die Verschiebung von Sitzungen, indem sie damit drohte, den Arbeitsplan nicht anzunehmen, oder sich über das Fehlen einer angemessenen Konsultation bei der Ausarbeitung der Texte beschwerte.
Auf politischer Ebene wurde eindeutig Druck auf Entwicklungsländer ausgeübt. Über Aufrufe an Botschaften und über Treffen wurde informell berichtet, einschließlich Drohungen mit Kürzungen von Investitionen oder Hilfen. Ähnlich drohten die EU-Mitgliedstaaten 2015 beim 5. Ausschuss der UN-Generalversammlung (der den UN-Haushalt jedes Jahr im Dezember genehmigt), die Genehmigung des Haushalts für die Arbeit der Arbeitsgruppe zu blockieren. Die rasche Mobilisierung und Reaktion der G77-Länder und der Druck der zivilgesellschaftlichen Organisationen trugen dazu bei, diese wichtige Budgetzuweisung für 2016 zu abzusichern.
In den Sitzungen der Arbeitsgruppe hat der Europäische Auswärtige Dienst, der die EU im Menschenrechtsrat vertritt, wiederholt eine gemeinsame EU-Position durchgesetzt und dabei mehrere Entschließungen des Europaparlaments ignoriert, die einen verbindlichen Vertrag weitaus stärker befürworteten.
So begrüßt beispielsweise die Resolution des Europaparlaments von 2018 "nachdrücklich die in den Vereinten Nationen durch die OEIGWG eingeleitete Arbeit zur Schaffung eines verbindlichen UN-Instruments für transnationale Unternehmen und andere Wirtschaftsunternehmen in Bezug auf die Menschenrechte und betrachtet dies als einen notwendigen Fortschritt zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte".
Europaparlamentarier gründeten zusammen mit einigen Abgeordneten aus dem Süden das Globale Interparlamentarische Netzwerk, das inzwischen über 300 Mitglieder umfasst. Seine Vertreter haben an allen Sitzungen des Arbeitsgruppe teilgenommen und parallele Veranstaltungen mitorganisiert.
Gegen die Bemühungen der Konzerne und ihrer verbündeten Staaten haben sich soziale Bewegungen und einige Regierungen des Südens aktiv mobilisiert, um die Dynamik aufrechtzuerhalten. Zivilgesellschaftliche Organisationen haben bei allen vier Sitzungen Dutzende von schriftlichen Vorschlägen und Stellungnahmen und zahlreiche Wortmeldungen eingebracht, in denen sie spezifische Situationen mit der Notwendigkeit eines verbindlichen Vertrages verbanden und konkrete Änderungen an den offiziellen Texten vorschlugen.
Sie haben auch immer wieder Vertreter aller Regierungsmissionen bei der UNCHR und beim Vorsitzenden der Arbeitsgruppe zu Fürsprache-Sitzungen und Nebenveranstaltungen eingeladen. Kürzlich hat eine Gruppe interessierter Länder und Organisationen der Globalen Kampagne eine Reihe informeller "politischer Dialoge" begonnen, um gemeinsame Positionen und Strategien zur Erzielung eines sinnvollen Vertrages zu erkunden.
Der Prozess wurde kontinuierlich durch Widerstandskämpfe vor Ort vorangetrieben – sei es gegen Öl- und Gasförderung und Kontamination, Raub von Land und Meer, Mega-Staudammbrüche, Vergiftung von Wasser und Land, Waldbrände oder die Auswirkungen der Textil- und Pharmaindustrie.
Jede Erfahrung zeigte die dringende Notwendigkeit eines internationalen Instruments zum Schutz der Rechte der betroffenen Völker und der direkten Opfer. Unterdessen beweist die Verweigerung von Gerechtigkeit in langjährigen Fällen wie Union Carbide, Chevron, aber auch in den jüngeren Fällen Rana Plaza, Lonmin und Vale, dass das bestehende System nicht funktioniert.
Bei jeder Sitzung an Zugkraft gewinnen
Das Ergebnis dieser Mobilisierung ist, dass der Prozess trotz unzähliger Versuche, ihn zum Scheitern zu bringen, vorangekommen ist; er hat sich nicht nur behauptet, sondern bei den 90 bis 100 Staaten, die an den Tagungen 2018 und 2019 teilnahmen, an Boden gewonnen.
Auf der dritten Sitzung (2017) begann man, die ersten Elemente eines Vertrags zu diskutieren. Ein erster Entwurf war die Grundlage der Gespräche bei der vierten Sitzung (2018), und eine Überarbeitung davon wurde bei der fünften Sitzung (14.-18. Oktober 2019) eingehend erörtert. Das Arbeitsprogramm umfasste alle 22 Artikel – in einer konstruktiven Dynamik wurden viele substantielle Beiträge von mehr als 30 Staaten sowie von Parlamentariern, Experten, betroffenen Gemeinschaften und der Zivilgesellschaft gehört.
Die 22 Artikel des Überarbeiteten ersten Entwurfs beinhalten eine Reihe grundlegender Rahmenbestimmungen, mehrere davon mit Potenzial zur Erleichterung des Zugangs zur Justiz. Der Text schlägt wirksamere Mechanismen für die Rechtshilfe zwischen Staaten sowie für die internationale Zusammenarbeit vor und enthält einen Vorschlag, der neue Möglichkeiten für "extraterritoriale Verpflichtungen" eröffnen könnte – das heißt Verpflichtungen von Staaten in Bezug auf Verbrechen, die von ihren TNK in der Gerichtsbarkeit eines anderen Staates begangen wurden. Es wird auch auf die "rechtliche Haftung" von Unternehmen Bezug genommen, obwohl der Vorschlag dahingehend unklar ist, ob es sich dabei um administrative oder zivilrechtliche Haftung handelt.
Im Hinblick auf Prävention stützt sich der Text hauptsächlich auf den Gedanken der "Sorgfaltspflicht", der seit der Verabschiedung der UNGPs im Trend liegt. Frankreich hat vor kurzem ein Gesetz der "Überwachungspflicht" verabschiedet, dessen Auswirkungen allerdings noch abzuwarten sind. Im Oktober 2019 wurde ein wichtiges Testverfahren gegen den ehemals französischen Ölkonzern Total eingeleitet, weil er bei seinen Operationen in Uganda Gemeinschaftsrechte verletzt hat.
Ebenso könnten die Bestimmungen des überarbeiteten ersten Entwurfs über Opferrechte die Grundlage für eine weitere Entwicklung bilden, vor allem wenn er um eine breitere Definition der "betroffenen Gemeinschaften oder Menschen" erweitert wird, wie es die Bewegung der von Staudämmen betroffenen Menschen in Brasilien von Anfang an vorgeschlagen hatte.
Eine Konferenz der Vertragsstaaten und ein Vertragsorgan wurden vorgeschlagen, um die Annahme, Umsetzung und Verbesserung des Vertrages zu verfolgen. Dies sind Standardverfahren der UN und oft nützlich, aber bisher wurden sie hauptsächlich zur Anklage gegen Staaten und nicht zur Durchsetzung von Vertragsbestimmungen im Zusammenhang mit den TNK eingesetzt.
Dennoch bedeutet der Abschluss der 5. Sitzung, dass es in der Debatte nicht mehr um die Frage geht, ob ein solcher Vertrag und ein rechtsverbindliches Instrument notwendig sind, das der offensichtlichen Straflosigkeit der Transnationalen entgegenwirkt und den betroffenen Gemeinschaften entscheidend die Tür zur Gerechtigkeit öffnet.
Zum ersten Mal müssen sich die Staaten und alle anderen Akteure positionieren, die Grundlage ihrer inhaltlichen Vorschläge untersuchen und erläutern und sich mit einigen harten Fragen befassen.
Wie definieren wir die Verpflichtungen von Staaten und Transnationalen? Welche Mechanismen und Instrumente sind nötig, um den Vertrag durchzusetzen? Wie definieren wir die TNK und die Folgen für "alle anderen Unternehmen"? Welche Rolle sollte der Staat bei der Umsetzung des Vertrages spielen? Und was sind die Rechte der Opfer und der betroffenen Gemeinschaften, um Gerechtigkeit zu erlangen?
Die Achillesferse des Vertragsentwurfs
Aus der Perspektive der betroffenen Gemeinschaften und sozialen Bewegungen sind die am meisten umstrittenen Artikel in ersten drei Abschnitten des überarbeiteten Entwurfs. Der erste bezieht sich auf die Definition der TNK und ihrer Lieferketten und der damit verbundenen "vertraglichen Beziehungen"; der zweite auf die Ausweitung des Geltungsbereichs des Vertrages auf "alle Wirtschaftsunternehmen"; und der dritte ist die Wiederholung des staatszentrierten Ansatzes zur Reaktion auf Menschenrechtsverletzungen. Jeder davon könnte eine Achillesferse in diesem Entwurf von 2019 sein.
Der staatszentrierte Ansatz negiert implizit die Idee, dass TNK direkte Verpflichtungen und Verantwortlichkeiten in Bezug auf Menschenrechte auf internationaler Ebene haben. Dies war eine zentrale Forderung der Globalen Kampagne, da es bedeutet, dass eine betroffene Gemeinschaft oder Person bei Verletzungen, die sich aus der Tätigkeit von TNK ergeben, internationale Gerichtsbarkeit in Anspruch nehmen kann. In diesem Szenario könnte ein spezielles Internationales Gericht zum Beispiel im Fall der Ecuadorianischen Indigenen und der Verseuchung ihrer Region durch die Tätigkeit der Ölgesellschaft ein Urteil gegen Chevron fällen.
Dieser Vorschlag wird von den Transnationalen und einigen Staaten immer noch heftig angefochten, und auch wenn viele ihn als eine notwendige Weiterentwicklung der Menschenrechte in einer globalisierten Welt betrachten, sehen andere darin eine Bedrohung für eine gut etablierte Menschenrechtsdoktrin. Letztere definiert den Staat als die einzige Körperschaft mit Verpflichtungen im gegenwärtigen internationalen Menschenrechtsrahmen – weshalb viele argumentieren, dass nur Staaten, das heißt die Verpflichtungsträger, Menschenrechte "verletzen".
Das internationale Menschenrechtssystem ist möglicherweise noch nicht reif für die großen Veränderungen, die ein sinnvoller verbindlicher Vertrag über transnationale Konzerne erfordert, und könnte daher andere Alternativen ausloten – zum Beispiel stärkere extraterritoriale Verpflichtungen oder die Zusammenarbeit zwischen den Gerichtsbarkeiten. Obwohl es sich hierbei um wichtige Maßnahmen handelt, die den Status quo verschieben würden, wären sie keine Antwort auf die von den betroffenen Gemeinschaften vertretenen Positionen.
Der aktuelle Text enthält weitere wesentliche Elemente nicht, die auch von der Globalen Kampagne und in offiziellen Eingaben befürwortet wurden; darunter der klare Vorrang der Menschenrechte vor Handels- und Investitionsabkommen; die zentrale Stellung der Rechte der betroffenen Gemeinschaften – einschließlich klarer Mechanismen zur Konsultation, Risikobewertung und Auswirkungen sowie für die Erforschung und Untersuchung von Situationen, die möglicherweise zu Verletzungen führen könnten, bevor sie geschehen; eine stärkere Gender-Perspektive; und eine erweiterte strafrechtliche Haftung des Unternehmens entlang seiner Liefer- und Wertschöpfungsketten und für seine Tochtergesellschaften, einschließlich der für die Entscheidungsfindung und die allgemeine Unternehmensführung und -politik Verantwortlichen.
Die Herausforderungen der Zukunft meistern
In den fast 50 Jahren internationaler Versuche, die Verletzungen von Menschenrechten und Umweltstandards der Transnationalen zu beenden, ist dies das erste Mal, dass betroffene Völker und zivilgesellschaftliche Gruppen aus sechs Kontinenten aktiv und in signifikanter Zahl engagiert sind.
Diese Beteiligung ist seit 2013, als die erste gemeinsame Erklärung der Globalen Kampagne veröffentlicht wurde, konstant und ansteigend. Dies ist ein bedeutender Fortschritt gegenüber früheren wichtigen Prozessen im Bereich verbindlicher Vorschriften für Transnationale.
Nicht einmal der Prozess und die Debatten im Rahmen der UNHRC-Erklärung zu den Rechten der Bauern haben die gleiche Anziehungskraft und Teilnahme geschaffen, wie sie die OEIGWG in den letzten fünf Jahren erreicht hat. Es sind immer noch zu wenige engagierte Staaten, während mächtige Kräfte daran arbeiten, den Prozess entgleisen zu lassen und zu blockieren.
Aber nach fünf Jahren, in denen sich die Verhandlungen einer Untergrabung widersetzt hatten, beteiligen sich immer mehr Staaten, Parlamentarier, Experten, Wissenschaftler – und natürlich auch Anführer und Aktivisten der betroffenen Gemeinschaften, sozialen Bewegungen und der Zivilgesellschaft – an dem Prozess. Kürzlich erkannte sogar Professor Ruggie dies auf einer finnischen Regierungskonferenz an, wo er die EU kritisierte, weil sie keine unterstützende Position zum Verbindlichen Vertrag einnimmt, der, wie er sagte, "unvermeidlich und wünschenswert" ist.
Dies ist bereits ein bedeutender Sieg, da er sich auf ein Terrain jenseits der Selbstregulierung und der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte zubewegt, die zuvor von Ruggie vorgeschlagen wurden. Das bringt uns in Richtung auf die zentrale Forderung der betroffenen Gemeinschaften, eine Forderung, die die Herrschaft der Konzerne ablehnt.
Wie auch immer das Ergebnis aussehen mag, diese gemeinsame Anstrengung von Staaten und betroffenen Gemeinschaften hat eine Schlüsselfrage ausgedrückt, deren Beantwortung die kommenden Jahrzehnte für die Menschheit und den Planeten bestimmen wird. Wir stehen am Rande einer neuen Epoche, in der neue und radikale Veränderungen notwendig sein werden, um die sich verschärfenden Widersprüche innerhalb der Wirtschaft, der Politik und unserer Beziehungen zur Natur anzugehen.
Diese Initiative für einen Verbindlichen Vertrag ist integraler Bestandteil einer notwendigen Umgestaltung und Teil dieser anhaltenden Kämpfe. Die Frage ist, ob sie schließlich die Konvergenz der Kräfte und den politischen Willen hervorbringen wird, diese Umgestaltung zu bewältigen.
- Brid Brennan koordiniert das Projekt "Corporate Power" am Transnational Institute (TNI)
- Gonzalo Berrón, TNI-Associate Fellow, wirkt bei der Koordinierung lateinamerikanischer Bewegungen mit, die sich gegen konzerngesteuerte "Freihandelsabkommen" wehren
- 1. Quelle: Corporate Human Rights Benchmark, Key findings 2018 - Bekleidung, landwirtschaftliche Produkte und Rohstoffindustrie
- 2. Quelle: AWID et al (2017), Integrating a gender perspective into the legally binding instrument on transnational corporations and other business enterprises statement