"Consulta previa" ‒ Zwischen indigener Selbstbestimmung und technokratischem Projektmanagement

Das Recht auf Konsultation ist zum neuen Eckstein für die Debatten um Ressourcenabbau in Lateinamerika geworden

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Indigene in Lateinamerika - hier in Peru - kämpfen für ihr Recht auf vorherige Konsultation in allen ihre Gemeinschaften betreffenden Belangen
Indigene in Lateinamerika - hier in Peru - kämpfen für ihr Recht auf vorherige Konsultation in allen ihre Gemeinschaften betreffenden Belangen

Die Interpretation dieses Rechts durch die von Megaprojekten betroffenen indigenen Völker unterscheidet sich dabei grundlegend von jener der Konzerne und Regierungen. Überlagert und begleitet wird der Begriff der Konsultation auch von einem in den Raum gestellten Recht auf informierte und vorherige Zustimmung (Prior Informed Consent, PIC).

Die Debatten um Konsultation und PIC haben sich nicht nur indigene Basisbewegungen und Umweltschützer:innen angeeignet, sie wurden auch von Energiegewinnungs- und Bergbaukonzernen aufgegriffen und von diesen mit der Beschwichtigungspolitik der sozialen Unternehmensverantwortung (Corporate Social Responsibility, CSR) verbunden. Ebenso spielt der Rückgriff auf Konsultationsmechanismen eine wichtige Rolle im Vorgehen der staatlichen Bürokratie, um Ressourcengewinnungsprojekte möglichst reibungsfrei in die Wege leiten zu können. Woher stammt diese Relevanz des Konsultationsrechtes und wie konnte das Thema in Lateinamerika derart breite Resonanz gewinnen?

Im Juni 1989 wurde von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) ein rechtsverbindliches Abkommen zum Schutz "Indigener und tribaler Völker" angenommen. Diese Konvention Nr. 169 ersetzte ein älteres Übereinkommen (ILO Konvention 107), das die Integration dieser Gruppen im Auge hatte. Gemäß der Konvention 169 soll es nun Ziel staatlicher Politik sein, die Identität dieser Völker anzuerkennen und zu schützen; staatliche Maßnahmen, die diese Völker betreffen, sollen nur unter deren Beteiligung und Mitwirkung ergriffen werden.

Eine besonders relevante Bestimmung findet sich in Artikel 6: Danach sollen die betreffenden Völker durch geeignete Verfahren konsultiert werden, wann immer gesetzgeberische oder administrative Maßnahmen, die sie unmittelbar berühren können, erwogen werden. Weiter heißt es: "Die in Anwendung dieses Übereinkommens vorgenommenen Konsultationen sind in gutem Glauben und in einer den Umständen entsprechenden Form mit dem Ziel durchzuführen, Einverständnis oder Zustimmung bezüglich der vorgeschlagenen Maßnahmen zu erreichen."

Diese Bestimmung wirkt im ersten Moment umwälzend: Indigenen Völkern wird ein Mitwirkungsrecht bei vorgesehenen staatlichen Maßnahmen eingeräumt, welche sie betreffen können.

Zankapfel Bodenschätze

Bei Erarbeitung der Konvention spielte die Frage der Land- und Territorialrechte eine besondere Rolle. Obwohl grundsätzlich Eigentum der indigenen Völker über traditionell besessene Ländereien anerkannt wird, ist die Frage des Eigentums an den Bodenschätzen durch die Konvention offen gelassen worden. Als Ausgleich für die Zurückhaltung der Konvention bei Zuordnung des Eigentums an Bodenschätzen heißt es im Artikel 15 der Konvention: "In Fällen, in denen der Staat das Eigentum an den mineralischen oder unterirdischen Ressourcen [...] behält, haben die Regierungen Verfahren festzulegen [...], mit deren Hilfe sie die betreffenden Völker zu konsultieren haben, um festzustellen, ob und in welchem Ausmaß ihre Interessen beeinträchtigt werden würden, bevor sie Programme zur Erkundung oder Ausbeutung solcher Ressourcen ihres Landes durchführen oder genehmigen. Die betreffenden Völker müssen wo immer möglich an dem Nutzen aus solchen Tätigkeiten teilhaben und müssen einen angemessenen Ersatz für alle Schäden erhalten, die sie infolge solcher Tätigkeiten erleiden."

Vereinfacht gesagt, durch Konsultationen sollen Schäden der indigenen Völker im Planungsstadium von Bergbauprojekten verhindert oder zumindest reduziert werden; indigene Völker sollen, anstatt Eigentümer der natürlichen Reichtümer zu sein, Vorteile aus der Nutzung derselben gewinnen und Schäden ersetzt bekommen.

Die Konvention fiel, begleitet von tröpfelnden Ratifizierungen durch einzelne lateinamerikanische Staaten, in den Jahren nach ihrem Inkrafttreten in einen Dornröschenschlaf, der allerdings durch zwei Ereignisse gestört wurde: Im September 2008 nahm die Generalversammlung der Vereinten Nationen die Deklaration über die Rechte der indigenen Völker an. Auch in diesem Instrument ist das Konsultationsrecht bei Bergbauvorhaben auf indigenem Land und generell bei staatlichen Maßnahmen, die indigene Völker betreffen, vorgesehen. Die einzelnen darin enthaltenen Rechte werden jedoch so verstanden, dass sie Ausdruck des Selbstbestimmungsrechtes indigener Völker sind.

Zuspitzung von Ressourcenkonflikten

Im Jahr darauf kam es zu blutigen Zusammenstößen, als peruanische Sicherheitskräfte Straßenblockaden nahe der Stadt Bagua auflösten, die sich gegen die nach Ansicht der indigenen Organisationen nicht konsultierte Annahme von Gesetzen zur Umsetzung eines internationalen Freihandelsabkommens richteten. Die Auseinandersetzung forderte mindestens 33 Tote und 150 Verletzte, motivierte den damaligen Präsidenten Alan García zu wüsten Verbalausfällen gegen die Amazonasvölker, führte aber schließlich auch dazu, dass Peru 2011 unter der Nachfolgeregierung Ollanta Humala das erste lateinamerikanische Land wurde, in dem ein Gesetz zur nationalen Regelung der Konsultation in Kraft trat. Es sah für die Durchführung eines Konsultationsverfahrens eine relativ stringente Regelung vor, dessen Kontrolle in die Hand der staatlichen Bürokratie gelegt wurde.

In der Folge spitzten sich in ganz Lateinamerika Ressourcenkonflikte vor dem Hintergrund einer neuen Phase des Extraktivismus zu: Bemerkenswert ist, dass die Konfliktlinien in vielen Ländern der Region ähnlich verliefen, unabhängig davon, ob es sich um Staaten mit wirtschaftsliberaler Ausrichtung wie Kolumbien oder Peru, um sozialdemokratisch regierte Länder wie (damals) Brasilien und Chile oder um "staatssozialistische" Länder handelte.

Im Zuge der ansteigenden Mobilisierung der indigenen Völker und des Erstarkens von Volksbewegungen nach der Jahrtausendwende wurde die Berufung auf das Konsultationsrecht eine der wichtigsten Waffen im Kampf gegen die massiv negativen Auswirkungen von Bergbau und sonstigem kommerziellem Ressourcenabbau – und schließlich immer mehr auch Basis für den grundsätzlichen Widerstand gegen das Modell des Extraktivismus.

Die rechtlichen Entwicklungen auf den verschiedenen Ebenen eigneten sich aber auch dazu, dass die verschiedenen Akteure inhaltlich sehr unterschiedliche Auffassungen zu Umfang und Umsetzung des Konsultationsrechtes einbrachten. Dazu beigetragen hat auch die immer stärkere Verrechtlichung des Außendiskurses der sozialen und indigenen Bewegungen: Die Debatten orientieren sich nicht zuletzt auch an der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte in mehreren lateinamerikanischen Staaten und des Interamerikanischen Menschenrechtsgerichtshofes in San José de Costa Rica, woraus teilweise unterschiedliche Argumente für Anforderungen an Konsultationsprozesse gewonnen werden können.

Kontroverse Rechtsauslegung

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Die Widersprüche betreffen praktisch alle Aspekte dieses Rechtes:

Was muss konsultiert werden? Vor allem ist umstritten, welcher Grad an Betroffenheit eines indigenen Volkes gegeben sein muss, um eine Konsultationspflicht auszulösen. Was geschieht mit einem Bergbauvorhaben, das zwar nicht im direkt von einem indigenen Volk besiedelten Gebiet realisiert werden soll, das aber Auswirkungen auf die ökologischen Gegebenheiten in der Umgebung, auf die Wasserqualität des durchfließenden Flusses hat?

Wann muss konsultiert werden? Zweifellos sind Entscheidungen und Projekte im Voraus zu konsultieren. Ein bereits in die Wege geleitetes Projekt wird kaum umgeplant oder gestoppt werden können. Was geschieht jedoch, wenn erst im Zuge des Projektverlaufs unvorhersehbare Probleme auftauchen? Wie sollen Bergbauprojekte vorweg konsultiert werden, wenn wegen internationaler Ausschreibung die Firma, die den Zuschlag bekommen soll, nicht feststeht? Während Staaten die Konsultation als einmaligen Vorgang sehen, der das Projekt mit dem "grünen Licht" der sogenannten Soziallizenz absegnet, sehen indigene Völker Konsultationen als partizipativen Prozess, der die wesentlichen Schritte des gesamten Projekts begleiten soll.

Wer muss konsultiert werden? Das peruanische Konsultationsgesetz etwa beschränkt die Konsultation auf Bevölkerungen, die "direkte Nachkommen" der präkolumbischen Bewohner des Landes sind. Die staatliche Verwaltung kontrolliert die Umschreibung jener Gruppen, die Nutznießer des Konsultationsrechtes sein sollen und hat jahrelang die als Campesinos bezeichneten Bewohner der Andengebiete und der Küste vom Recht, konsultiert zu werden, ausgeschlossen, da diese als Mestizen eingestuft werden. Nach dieser Logik fiel die Hauptbergbauregion Perus aus dem Anwendungsbereich der Konsultation heraus. Im Gegensatz dazu haben in ganz Lateinamerika sehr unterschiedliche lokale Bevölkerungen "ihr" Konsultationsrecht eingefordert, um Einwände gegen vorgesehene Großprojekte erheben zu können – und waren oftmals dabei erfolgreich: So wurde in Kolumbien das Konsultationsrecht gesetzlich auf afrokolumbianische Gemeinschaften, Roma und andere ethnische Minderheiten ausgeweitet.

Wie muss konsultiert werden? "Guter Glaube" (bona fides) – ein uraltes juristisches Konzept – ist bei Durchführung der Konsultationen vorausgesetzt: Die abschätzbaren Details und Risiken eines Vorhabens sollen nicht vorenthalten, sondern deutlich dargelegt werden; diese Darlegung soll in kulturell sensibel vermittelter Weise erfolgen; die Auswirkungen sollen auch aus kultureller Perspektive der konsultierten Gruppe und nach deren sozialen Normen und Dynamiken bewertet werden. Demgegenüber betreiben die Staaten aus vorgeblich naturwissenschaftlicher Objektivität oftmals eine formalisierte und technokratische Form der Darlegung von Risiken. Konsultationen werden zusätzlich, schon aus Kostengründen, in vorgegebene enge zeitliche Ablaufschemata gepresst.

Konsultation im "guten Glauben" bedeutet auch, dass diese Verfahren ohne Druck erfolgen müssen: Verbotener Druck ist nicht nur direkte Gewaltandrohung, sondern auch die Ausnützung wirtschaftlicher Notsituationen, in welchen eine angestrebte Zustimmung zu technischen Projekten auf Grund der in Aussicht gestellten materiellen Vorteile und somit durch wirtschaftlichen Druck erreicht wird.

Wer muss konsultieren? Rechtlich ist der Staat für die Konsultation verantwortlich. In der Praxis kommt Firmen bei der Beeinflussung von Konsultationsverfahren eine große, kaum transparente Rolle zu; der Staat verlässt die ihm theoretisch zugedachte Rolle als objektiver Akteur, der nicht einseitig auf die Erzielung eines für die Firma vorteilhaften Ergebnisses hinarbeiten darf. Indigene Organisationen verweisen darauf, dass die Rolle, die privaten Firmen beim Konsultationsverfahren zukommt, der neoliberalen Logik der Privatisierung von Staatsfunktionen entspricht.

Beratung oder Selbstbestimmung?

Die umstrittenste Frage schließlich: Was ist das Ergebnis des Konsultationsprozesses? Wie es in den internationalen Rechtsinstrumenten formuliert ist, sollen Konsultationen mit dem Ziel durchgeführt werden, Einverständnis oder Zustimmung für das vorgesehene Vorhaben zu erreichen. Staaten folgern daraus, dass indigenen Völkern kein Recht zustehe, ihre Zustimmung gegebenenfalls auch zu verweigern. Auch sie müssten auf "Zustimmung" hinarbeiten. Indigene Aktivist:innen fragen dagegen, welchen Sinn Konsultationen letztlich haben, die nicht auch auf eine wirksame und eventuell sogar unbegründete Ablehnung eines Projektes hinauslaufen können. Sie berufen sich dabei auch auf ihr Selbstbestimmungsrecht, das das Recht, über Ressourcen in ihrem Lebensraum zu entscheiden, beinhalte.

Eine differenzierte Sicht hat die Rechtsprechung des Interamerikanischen Menschenrechtsgerichtshofes entwickelt: Staaten seien einerseits nicht in jedem Fall an eine Ablehnung eines Projektes durch eine indigene Gruppe gebunden, dürften aber andererseits ein Projekt nicht realisieren, sofern erwiesen ist, dass von diesem gravierende und weitreichende Gefährdungen für die Gruppe auszugehen drohen. Je tiefer ein Vorhaben ins Leben einer indigenen Gruppe eingreife, desto intensiver sei zu konsultieren, um eine Ausgestaltung anzustreben, die auch den Vorstellungen der indigenen Gruppe entspreche und letztlich deren Konsens finde.

Eine besonders doppelbödige Strategie haben die Bergbau- und Energiegewinnungskonzerne im Zuge ihrer CSR-Politik entwickelt: Sie betonen, sich "freiwillig" ans Prinzip des PIC gebunden zu sehen und in ihrer Firmenpolitik die soziale Wohlfahrt der von Großprojekten betroffenen "lokalen" Bevölkerungen in den Mittelpunkt zu stellen. Aus den Selbstdarstellungen internationaler, oftmals kanadischer oder schweizerischer Konzerne, die sich im Bergbau in Lateinamerika engagieren, gewinnt man den Eindruck, dass sie gewillt sind, ohne Erlangung der sogenannten Soziallizenz kein Projekt in die Wege zu leiten.

Diese Selbstdarstellung verschweigt, dass es nach wie vor die Staaten sind, die Bergbaukonzessionen und Lizenzen vergeben: Während also die sozialpsychologisch geschulten Kontaktpersonen der Konzerne vor Ort mit verhandlungswilligen indigenen Einzelpersonen um einen "Konsens" debattieren, haben ihre Juristen in staatlichen Bergbaubehörden bereits Anträge gestellt, um an Ausschreibungen mitzuwirken oder Konzessionen erteilt zu bekommen. Die formell vorgesehene Konsultation erfolgt danach im Schnellverfahren. Dass der Konflikt für die indigene Gemeinschaft damit nicht gelöst ist, versteht sich von selbst.

René Kuppe ist Jurist und Anthropologe in Wien, der sich seit Jahrzehnten mit den Rechten indigener Völker beschäftigt

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